Gmina musi udzielić poręczenia kredytu, który na pięć lat bierze podległa nam spółka komunalna. Nie wiemy jednak, jaki organ ma podjąć decyzję w tej sprawie, bo nie wynika to jednoznacznie z przepisów. Czy ma to być wójt, czy może jednak rada gminy? I czy uchwała wymaga uzasadnienia? Może wystarczy sam zapis o udzieleniu poręczenia?
Poręczenie kredytu wykraczającego poza rok budżetowy wymaga wydania stosownej uchwały w tym zakresie przez organ stanowiący gminy, czyli radę gminy. Podstawę prawną wspomnianej uchwały powinny stanowić przede wszystkim art. 18 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz art. 94 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Niezbędne jest również stosowne uzasadnienie uchwały, tak aby wykazać motywy jej podjęcia.
Uprawnienia wynikają z ustaw
Z art. 94 u.f.p. wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji z uwzględnieniem przepisów wspomnianej ustawy. Poręczenia oraz gwarancje są terminowe i udzielane do określonej kwoty. Zatem w uchwale budżetowej – w opisywanym przypadku –musi być określona łączna ich kwota. Zakreśla ona bowiem sferę decyzyjną (kompetencyjną) organu wykonawczego w zakresie wysokości udzielanych poręczeń, które muszą być związane z realizacją zadań konkretnej JST.
W tym miejscu warto również przytoczyć treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d i i u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym oraz ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym. Natomiast z ust. 1 ww. art. 18 u.s.g. wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Zatem z istoty powyższych regulacji można wnioskować, że do udzielania poręczeń długoterminowych, a więc takich, które przekraczają rok budżetowy (jak podano w stanie faktycznym), właściwy jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, czyli w podanym przykładzie rada gminy. Takie założenie wynika m.in. z koncepcji interpretacyjnej ww. art. 18 ust. 1 u.s.g., prezentowanej przez organy nadzoru nad samorządem terytorialnym. Przykładowo w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody małopolskiego z 1 września 2015 r. (znak WN-II.4131.1.30.2015) zaakcentowano, że: „Treść przywołanego art. 18 ust. 1 ustawy należy interpretować jedynie jako zasadę domniemania kompetencji rady gminy w mieszczących się w granicach wyznaczonych zakresem działania gminy”. Skoro nie ma wyraźnego przyznania w tym zakresie przedmiotowym kompetencji dla organu wykonawczego, pierwotnie umocowanym organem do podjęcia decyzji o udzieleniu długoterminowego poręczenia spółce komunalnej może być tylko organ stanowiący gminy, czyli rada gminy. Świadczy o tym nadto sama systematyka u.s.g., która w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c przyznaje jedynie radzie gminy wyłączną kompetencję do zaciągania zobowiązań długoterminowyh.
Współzależność powyższych norm prawnych pozwala więc przyjąć, że dla poręczeń wykraczających poza rok budżetowy właściwym organem do podjęcia wspomnianej decyzji jest organ stanowiący (czyli rada gminy), natomiast w przypadku poręczenia krótkoterminowego – organ wykonawczy (wójt).
Takie stanowisko prezentowane jest również przez regionalne izby obrachunkowe. Przykładowo w uchwale z 3 lipca 2013 r. (znak 14/40/2013) Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu zaakcentowała, że: „pogląd co do kompetencji organu stanowiącego do udzielania poręczeń jest spójny z systemowym usytuowaniem tego organu, który, co do zasady, zaciąga zobowiązania długoterminowe lub udziela wyraźniej zgody na zaciąganie skonkretyzowanych zobowiązań o charakterze długoterminowym”.
Istotne zasady prawa administracyjnego
Trzeba też podkreślić, że obowiązujące przepisy prawne nie wskazują jednoznacznie uprawnień poszczególnych organów jednostek samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji. To z kolei rodzi wątpliwości interpretacyjne w zakresie wymienionych przepisów. Należy jednak zaznaczyć, że zasadą stosowaną przy wykładni norm o charakterze kompetencyjnym (takie znamiona posiadają powyższe normy prawne) w różnych aspektach uregulowań systemowych jest zakaz domniemania kompetencji, zakaz stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 2012/14, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2309/14).
Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada, iż to, co nie jest zabronione, jest dozwolone. Wręcz przeciwnie. Zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawach i w jego granicach (zasada legalizmu), por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1270/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1125/14.
Przenosząc z kolei istotę powyższych orzeczeń na płaszczyznę poruszonej problematyki, trudno uznać, aby z dyspozycji np. art. 94 u.f.p. i u.s.g. można wyprowadzić tezę o dopuszczalności udzielenia poręczenia spłaty kredytu wykraczającego poza rok budżetowy bez uprzedniej decyzji organu stanowiącego w tym zakresie. Rada gminy jest niejako pierwotnie umocowanym organem w gminie, bowiem ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 1 zakłada jej zasadniczą kompetencję we wszystkich sprawach gminy. Takie stanowisko znajduje także pośrednio uzasadnienie w wybranym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podkreśla się, że przepisy prawa administracyjnego powinny być interpretowane ściśle, zgodnie z zasadami wykładni językowej, zaś pozostałe wykładnie (systemowe, celowościowe) są co prawda również dopuszczalne, ale tylko wyjątkowo – i wtedy, gdy terminologia języka potocznego jest nieprecyzyjna i wieloznaczna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 61/12).
Odnośnie do kwestii uzasadnienia uchwały to jest ono niezbędne. Ograniczenie się jedynie do treści normatywnej uchwały rady gminy będzie z pewnością niewystarczające. Wspomniany wymóg wynika m.in. z korelacji regulacji prawnych rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej – chodzi o par. 141 w zw. z par. 131.
WAŻNE
Do udzielania poręczeń długoterminowych, a więc takich, które przekraczają rok budżetowy, właściwy jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
W przypadku poręczenia krótkoterminowego – organ wykonawczy (wójt).
WAŻNE
Dopuszczalne jest udzielenie poręczenia spłaty kredytu wykraczającego poza rok budżetowy bez uprzedniej decyzji organu stanowiącego.
Podstawa prawna
Art. 94 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.).
Art. 18 ust. 1, ust 2 pkt 9 lit. d i i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.).
Par. 141 w zw. z par. 131 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z 20 czerwca 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283)
