Subskrybuj nas na Youtube
Zapisz się na newsletter
Gminom zostało niecałe 10 miesięcy na przyjęcie planów ogólnych (POG), a nie wszystkie zaczęły jeszcze prace nad tymi dokumentami (patrz: infografika). Te, które są w trakcie procedury, natrafiają m.in. na problemy w uzgadnianiu POG z właściwymi organami. Przedstawiciele dużych miast uważają, że należy jest zastąpić opiniowaniem. Uchwalenie dokumentu też nie gwarantuje sukcesu. W pierwszych dwóch takich przypadkach wojewoda śląski stwierdził nieważność POG. Tu pojawia się pomysł ograniczenia nadzoru do możliwości tylko częściowego unieważnienia planu ogólnego. Eksperci potwierdzają problemy gmin, ale uważają, że część propozycji może iść za daleko.
Reforma planowania przestrzennego a ryzyko paraliżu inwestycyjnego
W uzasadnieniu do stwierdzenia nieważności planu ogólnego miasta Pyskowice wojewoda śląski wskazał, że chociaż zastrzeżenia dotyczyły tylko jednej strefy planistycznej, to nie było możliwości podjęcia decyzji tylko co do części POG. Powołał się na art. 13a ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: upzp). Stanowi on, że plan ogólny przyjmuje się dla obszaru całej gminy, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych. Chociaż art. 28 ust. 1 upzp mówi o nieważności uchwały rady gminy „w całości lub części”, to ta druga możliwość nie dotyczy pierwszego POG.
– Stwierdzenie jego nieważności w części powoduje sytuację, w której w życie wejdzie akt, który nie obowiązuje na terenie całej gminy. To wydaje się nie być dopuszczalne prawnie – potwierdza dr Aleksandra Błaszczyńska-Śmigielska z kancelarii Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni.
Dlatego też Unia Metropolii Polskich (UMP) proponuje dodanie do art. 28 ust. 1a upzp, który przesądzałby, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu ogólnego w części dopuszczalne jest również w odniesieniu do pierwszego takiego dokumentu.
– Należy zwrócić uwagę na proporcjonalność skutków stwierdzenia nieważności planu w całości, gdy wadliwość jest tylko punktowa. W szczególności porównując nakład pracy i możliwą niewielką skalę uchybienia (jak np. niewłaściwa wartość minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w jednej tylko strefie w planie ogólnym Pyskowic). Dlatego w pełni zasadnym jest uregulowanie wprost takiego sposobu „ratowania” uchwalonych planów – komentuje Dawid Kubicki z Ziemski & Partners Kancelarii Prawnej Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy.
Nadzór wojewody nad planami ogólnymi – propozycje ograniczeń
Jednym z celów reformy planowania przestrzennego było ograniczenie zabudowy, szczególnie tej w „szczerym polu”. W planie ogólnym wyznacza się poszczególne strefy planistyczne za pomocą algorytmów – te nie dają dużego pola manewru.
„W praktyce oznacza to, że nawet w sytuacjach, gdy zagospodarowanie terenu ukształtowało się w wyniku obowiązujących decyzji administracyjnych, wcześniejszych planów miejscowych czy wieloletnich przekształceń, gmina zobowiązana jest do podporządkowania się sztywnym ustaleniom planu ogólnego” – wskazuje UMP.
I proponuje, aby w przyszłości gminy mogły w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dokonywać ustaleń innych niż w POG (np. w zakresie przeznaczenia terenu), jeśli są one zgodne z istniejącym zagospodarowaniem lub wynikają z wcześniej obowiązującego planu miejscowego.
– Pojawia się pytanie, czy to nie wypacza sensu całej reformy. Możemy mieć w POG strefę otwartą z zakazem zabudowy, ale wprowadzimy tam jednak zabudowę mieszkaniową, ponieważ np. wydano dla tych terenów decyzję o WZ. Musimy się na coś zdecydować, tzn. co chcieliśmy tą reformą osiągnąć? – pyta dr Łukasz Grzesiak, urbanista i kierownik Referatu Planowania Przestrzennego i Budownictwa Urzędu Gminy Kłodawa (woj. lubuskie).
Dr Aleksandra Błaszczyńska-Śmigielska przypomina, że – z jednej strony – od początku reforma planowania przestrzennego miała w sobie zaszyty możliwy paraliż inwestycyjny – po wygaśnięciu studiów uwarunkowań, nie będzie można uchwalić bez planu ogólnego nie tylko planów miejscowych, ale też wydawać decyzji o warunkach zabudowy. Z drugiej natomiast, celem było uporządkowanie przestrzeni właśnie w oparciu o POG.
– Plan ogólny nie ma na celu powielenia parametrów istniejącej zabudowy, która była budowana na innych podstawach prawnych, a normatywne kształtowanie przyszłej zabudowy. Natomiast oczywiście jakiś stopień inwentaryzacji stanu istniejącego jest konieczny, ale nie można dopuścić jako zasady uchwalania planów miejscowych w oparciu o parametry istniejącej zabudowy. Jest to sprzeczne z zasadą kształtowania ładu przestrzennego – zaznacza ekspertka.
– Jeśli już wprowadzać przepis dopuszczający ustalenie w planie miejscowym, niezależnie od postanowień planu ogólnego, przeznaczenia terenu i parametrów zabudowy odpowiadających stanowi istniejącemu, to należałoby doprecyzować, że chodzi o stan wyłącznie legalny, by plany te nie sankcjonowały samowoli budowlanych – dodaje Dawid Kubicki.
Problemy z uzgodnieniami planów ogólnych
Jeszcze zanim gmina uchwali plan ogólny, musi uzgodnić go z właściwymi organami (m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska). I tu samorządy skarżą się na problemy i blokowanie całej procedury.
„Podmioty właściwe do uzgadniania projektu planu ogólnego przedstawiają często odmienne warunki uzgodnienia, co praktycznie czyni niemożliwym uzyskanie wszystkich wymaganych uzgodnień. Powoduje to konieczność wprowadzania zmian do projektu planu ogólnego i wielokrotnego powtarzania procedury uzgodnień, co destabilizuje procedurę planistyczną i powoduje znaczne opóźnienia w pracach nad planem ogólnym” – czytamy w stanowisku UMP. Samorządy chciałyby, aby zastąpić je opiniami.
Częstym problemem jest chęć uzgadniania przez organy treści uzasadnienia do POG, na co wprost nie pozwala art. 24 ust. 1a upzp. – Dla przykładu, uzgodnienie przez RDOŚ powinno sprowadzać się do tego, aby sprawdzić na mapie, czy np. strefa planistyczna dopuszczająca zabudowę (np. produkcyjną) nie wchodzi w granice jakiejś formy ochrony przyrody lub nie narusza ustaleń dla tej formy ochrony – mówi dr Łukasz Grzesiak.
Okazuje się, że już w trakcie przygotowywania reformy w rządzie była świadomość możliwych problemów z uzgodnieniami i padały propozycje bliźniacze do tej UMP. Ostatecznie nie zdecydowano się na taki ruch ze względu na brak zgody niektórych organów.
– Alternatywą mógłby być powrót do jeszcze jednej propozycji, która przewidywana była w projekcie ustawy, ale została z niej wykreślona z uwagi na sprzeciw tychże organów. W oryginalnym projekcie nowelizacji, który został skierowany do uzgodnień, opiniowania i konsultacji publicznych, widniał przepis, który pozwalał gminie uznać projekt planu za uzgodniony, jeżeli organ uzgadniający przekroczył swoje kompetencje albo wymagał wprowadzenia do planu ustaleń, na które nie pozwalała ustawa – podkreśla Grzegorz Kmiecik, zastępca naczelnika Wydziału Urbanistyki i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w Łasku, były pracownik MRiT i kierownik zespołu przygotowującego reformę z 2023 r. Resort rozwoju i technologii w odpowiedzi na pytania DGP potwierdził, że analizuje propozycje UMP.
„Ministerstwo Rozwoju i Technologii z uwagą pochyla się nad każdym postulatem czy wątpliwością, które pojawiły się podczas sporządzania planów ogólnych w gminach. Każdy głos jest szczegółowo analizowany, w zakresie jego zasadności i wpływu postulowanych zmian na całość systemu planowania przestrzennego, dlatego jest to proces wymagający czasu i dużej uważności. Stanowisko Unii Metropolii Polskich wpłynęło do Ministerstwa w ostatnim czasie i poddawane jest właśnie analizom” – czytamy.
/>
