Plany adaptacji do zmian klimatu. Nowe obowiązki dla miast krok po kroku

Mają na to czas do końca 2027 r. Jednak uchwały o przystąpieniu do ich sporządzenia muszą przyjąć wcześniej, a zawarte w nich pomysły skonsultować ze społeczeństwem

Te i inne nowe obowiązki nałożyła na gminy nowelizacja ustawy Prawo ochrony środowiska z 27 listopada 2024 r. (dalej: nowelizacja), która weszła w życie 11 stycznia 2025 r.

I choć miejski plan adaptacji do zmian klimatu jest formalnie nowym mechanizmem ochrony środowiska (ramka 1), to już wcześniej niektóre jednostki samorządowe wdrażały zbliżone programy (według uzasadnienia do projektu nowelizacji – 44 miasta). W wyniku nowelizacji miejski plan adaptacji zyskał jednak definicję normatywną i stał się obowiązkowym aktem dla wszystkich miast liczących co najmniej 20 tys. mieszkańców.

Nowe przepisy sprawiają jednak problemy interpretacyjne, dlatego odpowiadamy na wybrane pytania, które stawiają przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego.

► Kto musi przyjąć

ODPOWIEDŹ Z konstrukcji art. 18a p.o.ś. należy wnioskować, że dokument jest wymagany, jeśli liczba mieszkańców miasta wynosi co najmniej 20 tys. Oznacza to tym samym, że jeśli miasto liczy poniżej 20 tys. mieszkańców, to nie ma prawnego obowiązku sporządzania planu adaptacji.

Natomiast podstawą do ustalenia liczby mieszkańców miasta są dane statystyczne podawane przez GUS według stanu na 31 grudnia roku poprzedniego. W konsekwencji nie każda gmina ma prawny obowiązek przyjęcia planu adaptacji. Gmina poniżej określonego w ustawie progu mieszkańców może oczywiście przyjąć plan adaptacji na zasadzie dobrowolności.

► Bez publikacji

ODPOWIEDŹ Nowe przepisy rozstrzygają jednoznacznie powyższe wątpliwości tylko w przypadku miejskiego planu adaptacji. Z art. 18b ust. 3 p.o.ś. wprost wynika, że miejski plan adaptacji nie jest aktem prawa miejscowego. Co oznacza, że nie podlega również publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Natomiast należy uznać, że również uchwała inicjująca wdrożenie planu adaptacji (o przystąpieniu do sporządzenia planu) nie podlega publikacji w omawianym dzienniku urzędowym, ponieważ jest ona uchwałą pierwotną w stosunku do właściwej uchwały w sprawie przyjęcia planu adaptacji.

Potwierdza to analiza art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który określa zamknięty katalog przepisów podlegających ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Ogłasza się:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;

3) statuty związków międzygminnych, statuty związków powiatów oraz statuty związków powiatowo-gminnych;

3a) statuty związków metropolitalnych;

4) akty prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;

6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:

a) między jednostkami samorządu terytorialnego,

b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;

7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdania z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;

8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy;

8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;

9) statut urzędu wojewódzkiego;

10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Ramka 1

• koncepcję zazieleniania miasta, w tym zwiększania powierzchni terenów zieleni i zadrzewień;
• koncepcję zagospodarowania na terenie miasta wód opadowych i roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych;
• inne propozycje działań adaptacyjnych, które mają przeciwdziałać skutkom zmian klimatycznych.

► Rada też może inicjować

ODPOWIEDŹ Nowe przepisy nie rozstrzygają jednoznacznie tej kwestii. Do pewnych wniosków prowadzi jednakże konstrukcja ust. 2–3 zawartych w nowo dodanym art. 18a p.o.ś. W myśl ust. 2 – rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejskiego planu adaptacji” Zgodnie natomiast z ust. 3 „rada gminy podejmuje uchwałę z własnej inicjatywy albo na wniosek burmistrza albo prezydenta miasta, o którym mowa w ust. 1”. Zatem ten ostatni przepis daje radzie gminy możliwość podjęcia z własnej inicjatywy decyzji o wdrożeniu przepisów dotyczących planu adaptacji, która jest wyrażana poprzez podjęcie stosownej uchwały inicjującej prace nad tym aktem.

Taka uchwała jest wiążąca dla organu wykonawczego, o czym świadczy ust. 4, w myśl którego burmistrz po podjęciu przez radę gminy uchwały sporządza projekt miejskiego planu adaptacji w celu realizacji polityki ochrony środowiska, w szczególności wdrażania działań adaptacyjnych do zmian klimatu. Ten przepis nie pozostawia zatem włodarzowi żadnej dowolności: musi wolę rady wykonać.

► Udział społeczeństwa

ODPOWIEDŹ Obowiązujące od 11 stycznia 2025 r. przepisy wprowadzają pewne rozwiązania, które zapewniają udział mieszkańców. Wynika to z art. 18a ust. 8 p.o.ś., zgodnie z którym „burmistrz albo prezydent miasta, o którym mowa w ust. 1, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.), w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie miejskiego planu adaptacji”. W praktyce oznacza to, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie miejskiego planu adaptacji, trzeba stosować zasady określone m.in. w art. 39–43 u.u.i.ś.

Przywołać warto zatem art. 39 u.u.i.ś., w myśl którego organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informację o:

1) przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie;

2) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;

3) możliwości składania uwag i wniosków;

4) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania;

5) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;

6) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone.

Przepisy precyzują też, jak w procedurze przyjmowania planu adaptacji mieszkańcy mogą składać uwagi i wnioski. W myśl art. 40 u.u.i.ś. mogą być one wnoszone:

• w formie pisemnej;
• ustnie do protokołu;
• za pomocą środków komunikacji elektronicznej bez konieczności opatrywania ich kwalifikowanym podpisem elektronicznym.

W myśl zaś art. 42 u.u.i.ś. organ opracowujący projekt:

1) rozpatruje uwagi i wnioski;

2) dołącza do przyjętego dokumentu uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

► Elementy planu

ODPOWIEDŹ Chociaż w nowych przepisach nie postanowiono o tym wprost, to będzie można wprowadzać pewne dodatkowe rozwiązania na potrzeby lokalnego planu adaptacji. Świadczy o tym konstrukcja nowego art. 18a ust. 5 p.o.ś. Przewiduje ona pewne minimum elementów, które muszą być uwzględnione w tym dokumencie. I tak, w myśl art. 18a ust. 5 p.o.ś. miejski plan adaptacji zawiera co najmniej:

1) część analityczną, w tym:

a) analizę zjawisk meteorologicznych i hydrologicznych w mieście oraz ich pochodnych,

b) scenariusze zmian klimatu,

c) opis głównych zagrożeń klimatycznych dla miasta wynikających z analizy i scenariuszy, o których mowa w lit. a oraz b,

d) ocenę wrażliwości miasta na zmiany klimatu,

e) ocenę potencjału adaptacyjnego miasta do zmian klimatu,

f) analizę podatności miasta na zmiany klimatu,

g) analizę ryzyka związanego ze zmianami klimatu i szans wynikających z tych zmian dla miasta;

2) koncepcję zazieleniania miasta, w tym zwiększania powierzchni terenów zieleni i zadrzewień;

3) koncepcję zagospodarowania na terenie miasta wód opadowych i roztopowych będących skutkiem opadów atmosferycznych oraz inne zawarte tam elementy.

Analizie musi towarzyszyć m.in. część graficzna zawierająca przedstawienie wyników analiz, a także część programowa, w tym:

a) szczegółowe cele planu, wraz z miernikami monitorowania skuteczności osiągania tych celów,

b) działania adaptacyjne do zmian klimatu, wraz z ich opisem, wskaźnikami monitorowania ich skuteczności wdrażania oraz harmonogramem rzeczowo-finansowym,

c) wskazanie podmiotów i organów biorących udział w sporządzaniu planu oraz sposobów ich włączenia w jego sporządzanie.

Oprócz tego w uchwale trzeba wskazać sposób wdrażania planu, w tym:

a) podmioty i organy odpowiedzialne za wdrażanie działań adaptacyjnych do zmian klimatu,

b) zasady monitorowania skuteczności osiągania szczegółowych celów planu z wykorzystaniem mierników monitorowania oraz wdrażania działań adaptacyjnych do zmian klimatu z wykorzystaniem wskaźników monitorowania.

Nieodzownym elementem planu wdrożenia muszą być także wnioski i rekomendacje.

Podsumowując: użycie w art. 18a ust. 5 p.o.ś. przed wyliczeniem obowiązkowych elementów planu określenia „co najmniej” wskazuje, że gmina może uzupełniać ten plan o inne dodatkowe elementy, powiązane zakresowo z tematyką lokalnej (gminnej) polityki ochrony środowiska.

► Uznanie dotychczasowego dokumentu

ODPOWIEDŹ Odpowiedzi na to pytanie trzeba poszukać w przepisach przejściowych nowelizacji. Z jej art. 15 wynika, że gmina może w terminie 30 dni od wejścia w życie ustawy uznać za miejski plan adaptacji dotychczasowy dokument wdrożeniowy z zakresu ochrony środowiska (pokrewny założeniom planu adaptacji). Taki dokument sporządziło do tej pory co najmniej kilkadziesiąt polskich miast. Termin podjęcia stosownej uchwały uznającej dotychczasowy dokument za formalny dokument minie zatem 10 lutego br.

Artykuł 15 nowelizacji przewiduje ponadto, że informację o uznaniu dokumentu o charakterze strategiczno-wdrożeniowym za miejski plan adaptacji, burmistrz albo prezydent miasta:

• zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu gminy albo miasta, w terminie 14 dni od dnia uznania oraz
• przekazuje tę informację wraz z tym planem Instytutowi Ochrony Środowiska – Państwowemu Instytutowi Badawczemu w terminie 30 dni od dnia tego zamieszczenia, za pośrednictwem systemu elektronicznego udostępnianego przez ten Instytut.

Zatem w podanej szczególnej sytuacji – tj. gdy gmina wykorzystuje dotychczasowy program jako plan adaptacji, burmistrz powinien przekazać wymaganą informację do Instytutu w ciągu 30 dni od umieszczenia informacji o tym zdarzeniu w BIP.

Ramka 2

► Sprawozdanie z realizacji

ODPOWIEDŹ Obowiązki sprawozdawcze burmistrza reguluje nowo dodany art. 18c ust. 1–2 p.o.ś. Z przepisów tych wynika, że burmistrz musi sporządzać co dwa lata od dnia przyjęcia miejskiego planu adaptacji sprawozdanie z monitorowania wdrażania działań adaptacyjnych do zmian klimatu. Następnie:

– przedstawia je radzie gminy;

– przekazuje sprawozdanie z monitorowania w roku parzystym Instytutowi Ochrony Środowiska – w terminie do 30 czerwca roku następującego po okresie, którego ono dotyczy, za pośrednictwem systemu elektronicznego.

Jednocześnie jednak ustawodawca przewidział specjalne rozwiązanie w pierwszym roku obowiązywania nowych przepisów. Wynika z nich bowiem, że pierwsze sprawozdanie z monitorowania sporządza się za okres od dnia przyjęcia miejskiego planu adaptacji do 31 grudnia roku poprzedzającego rok przekazania sprawozdania z monitorowania.

► Weryfikacja działań

ODPOWIEDŹ Nowe przepisy jednoznacznie regulują tylko możliwość weryfikacji sprawozdania przez Instytut Ochrony Środowiska. Z nowego art. 18c ust. 4–6 p.o.ś. wynika zaś, że sprawozdanie z monitorowania sporządza się w systemie elektronicznym dostępnym na stronie internetowej, której adres Instytut Ochrony Środowiska udostępnia na swojej stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Ponadto Instytut weryfikuje i analizuje sprawozdanie z monitorowania oraz zgłasza do niego uwagi. Co jednak istotne, burmistrz jest obowiązany te uwagi uwzględnić w terminie 60 dni od dnia ich otrzymania.

Przepisy p.o.ś. nie przewidują jednak możliwości kwestionowania sprawozdania przez radę gminy (miasta). Należy jednak mieć na uwadze, że rada może weryfikować działalność organu wykonawczego poprzez ogólne mechanizmy z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Chodzi mianowicie o funkcjonowanie komisji rady gminy do określonych zadań, które mogą przedstawić zastrzeżenia do sposobu realizacji planu adaptacji. Co więcej, zgodnie z art. 24 ust. 3–6 u.s.g. radni mają różne możliwości podejmowania interwencji wobec burmistrza. Dla przypomnienia, m.in. w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta (burmistrza). Interpelacja dotyczy spraw o istotnym znaczeniu dla gminy. Powinna ona zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niego pytania. Zapytania składa się w sprawach aktualnych problemów gminy, a także w celu uzyskania informacji o konkretnym stanie faktycznym.

Interpelacje i zapytania składane są na piśmie do przewodniczącego rady, który przekazuje je niezwłocznie wójtowi (burmistrzowi). Wójt (burmistrz) lub osoba przez niego wyznaczona jest zobowiązana udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. ©℗

Ramka 3