Plany ogólne: niedbałe konsultacje społeczne grożą unieważnieniem planu ogólnego

Obecnie coraz więcej gmin przygotowujących plany ogólne (przypomnijmy: trzeba je sporządzić do połowy 2026 r.) powoli przybliża się do etapu, w którym będzie musiała przedstawić mieszkańcom przygotowane przez planistów projekty planów do konsultacji [ramka 2]. Już teraz można zauważyć, że w praktyce nowe przepisy sprawiają samorządom wiele problemów. Tymczasem niedociągnięcia mogą skończyć się unieważnieniem uchwał o przyjęciu planów. A że jest to realne zagrożenie – świadczą o tym rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, które zapadają na podstawie przepisów wprowadzonych w 2023 r. I choć dotyczą na razie jeszcze zazwyczaj konsultacji do planów miejscowych (od września 2024 r. przy ich sporządzeniu trzeba stosować nowe zasady partycypacji społecznej), to niewątpliwie pozwalają już odczuć przedsmak tego, co może czekać gminy, jeśli nie przyłożą dostatecznej uwagi do wymogów dotyczących konsultacji społecznych, zawartych w art. 8h-8m ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.).

A zatem na co gminy powinny zwrócić szczególną uwagę, by zyskać pewność, że w trakcie konsultacji społecznych zachowane zostały wymogi formalne przewidziane przez ustawodawcę?

Jak włodarz powinien poinformować o konsultacjach społecznych

Wójt, burmistrz, prezydent miasta musi, zgodnie z wytycznymi ustawowymi, poinformować o konsultacjach społecznych w drodze ogłoszenia (art. 8h u.p.z.p.). Informacja ta obejmuje: sposób, miejsce i termin przeprowadzenia konsultacji. Ogłoszenie powinno nastąpić nie później niż w dniu rozpoczęcia konsultacji i to w formach przewidzianych w ustawie (art. 8h ust. 1 u.p.z.p.), czyli:

• przez publikację w prasie;
• przez wywieszenie w widocznym miejscu na terenie gminy lub w siedzibie urzędu;
• przez udostępnienie informacji na stronie internetowej urzędu oraz w BIP;
• w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie.

Trzeba pamiętać, że wymienione wyżej formy ogłoszenia są konieczne, minimalne („co najmniej”). Zatem gmina może wykorzystać jeszcze inne dostępne sposoby komunikowania o procedowaniu planu ogólnego, np. poprzez komunikaty w mediach społecznościowych.

Ponadto informacje o konsultacjach społecznych udostępnione poprzez publikację na stronie internetowej urzędu i w BIP muszą być dostępne co najmniej do dnia ich zakończenia.

Konsultacje muszą odbyć się z poszanowaniem zasad jawności i sprawności postępowania w sprawie sporządzania aktów planowania przestrzennego oraz z użyciem opracowanych w niespecjalistycznym języku informacji o sporządzanych aktach planowania przestrzennego, w szczególności wyjaśniających konsekwencje sporządzanych aktów planowania przestrzennego (art. 8e ust. 4 u.p.z.p.). Ustawodawca, formułując zasady dla gmin związane z komunikowaniem społeczeństwu planowanych zmian w dokumentach planistycznych, chciał, by ta komunikacja przebiegała w sposób szeroki, transparentny, ale także maksymalnie zrozumiały dla osoby niedysponującej fachową wiedzą z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Interesariusz ma prawo zrozumieć treść zmian i ich potrzebę.

Ważne! Konsultacje społeczne mają być dla gminy sposobem na uzyskanie od osób zainteresowanych, których dotyczyć będzie dokument planistyczny, informacji co do oczekiwanych rozwiązań planistycznych oraz co do planowanych już zmian. Co ważne: mogą odbywać się na różnych etapach procedury planistycznej.

Jak przebiegają konsultacje społeczne?

Zgodnie z zamysłem ustawodawcy (art. 8h ust. 3 u.p.z.p.) „sposoby, miejsca i terminy prowadzenia konsultacji społecznych ustala się w sposób zapewniający udział możliwie szerokiego grona interesariuszy”.

Co istotne, konsultacje mają się odbywać:

• po godzinach pracy;
• w miejscach przystosowanych do potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (nie dotyczy to sytuacji, gdy konsultacje przeprowadzane są za pomocą środków porozumiewania się na odległość).

Jak rozumieć termin: po godzinach pracy?

Ustawodawca nie doprecyzował, co dokładnie oznacza obowiązek przeprowadzenia konsultacji „po godzinach pracy”. Mnożą się więc wątpliwości: czy chodzi o godziny pracy urzędu, czy może raczej o godziny pracy interesariuszy, a jeśli o godziny pracy urzędu, to czy o te codzienne czy również wydłużone? Praktyka stosowania nowych przepisów wskazuje, że chodzi o czas pracy urzędu. A zatem jeśli np. urząd gminy w poniedziałki pracuje do godz. 18, to organizowanie konsultacji społecznych (np. spotkań) w godz. 16–18 nie spełnia wymogu ich przeprowadzenia „po godzinach pracy”. Tak interpretują przepisy również organy nadzoru, które z powodu przeprowadzenia konsultacji w godzinach pracy nierzadko unieważniają zmiany planów miejscowych [ramka 2].

W jakich formach trzeba przeprowadzić konsultacje społeczne?

Podobnie jak w przypadku form informowania o konsultacjach, także w przypadku form ich przeprowadzenia ustawodawca nie określił ich zamkniętego katalogu (art. 8i ust. 3 u.p.z.p.). Kilka ich przykładów wprost w ustawie wskazanych należy uznać za formy podstawowe i spełniające wymagania partycypacji społecznej.

Zgodnie z art. 8i ust. 1 u.p.z.p. formami konsultacji społecznych są:

1) zbieranie uwag;
2) spotkania otwarte, panele eksperckie lub warsztaty poprzedzone prezentacją projektu planu ogólnego;
3) spotkania plenerowe lub spacery studyjne zorganizowane na obszarze objętym planem ogólnym;
4) ankiety lub geoankiety;
5) wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego lub dyżury projektanta.

Gmina nie musi wykorzystywać każdej z przywołanych form konsultacji społecznych. Obowiązkowe jest jednak przeprowadzenie konsultacji w trzech formach, przy czym:
> Zawsze musi być wśród nich zbieranie uwag do planu ogólnego.
> Ponadto gmina wybiera jedną z form wskazanych w art. 8i ust. 1 pkt 2 (czyli: spotkania otwarte, panele eksperckie lub warsztaty poprzedzone prezentacją projektu planu ogólnego) oraz jedną z zawartych w pkt 3-5 (spotkania plenerowe lub spacery studyjne zorganizowane na obszarze objętym planem ogólnym; ankiety lub geoankiety; wywiady, prowadzenie punktu konsultacyjnego lub dyżury projektanta).

Ankiety i geoankiety: kiedy niezbędne jest zebranie danych osobowych?

Kłopoty mogą sprawiać gminom przepisy o przeprowadzaniu ankiet lub geoankiet (chodzi o specjalne narzędzia służące do badania opinii mieszkańców, które wykorzystują mapę do zbierania odpowiedzi, umożliwiając np. zaznaczanie na niej konkretnych miejsc). Ustawodawca wskazał, że te konsultacje prowadzi się w postaci papierowej lub elektronicznej, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Konsultacje te można prowadzić w szczególności za pomocą formularzy udostępnionych przez organ sporządzający projekt aktu planowania przestrzennego w BIP na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu, a także w innej formie, jeżeli zostanie ona określona przez ten organ w ogłoszeniu o rozpoczęciu konsultacji społecznych.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta mogą wymagać od uczestniczących interesariuszy podania imienia i nazwiska albo nazwy, adresu zamieszkania lub siedziby oraz adresu poczty elektronicznej (o ile interesariusz taką posiada) – jeżeli jest to niezbędne dla poznania potrzeb, zebrania stanowisk i pomysłów interesariuszy oraz ich oceny lub rozwijania dialogu między nimi w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Jednak problematyczne może okazać się ustalenie, czy w danym przypadku istnieje „niezbędność” dla poznania stanowiska społecznego.

Z kolei w przypadku różnego rodzaju spotkań ustawodawca (art. 8i ust. 6 u.p.z.p.) doprecyzował, że:

• prowadzi się je, umożliwiając interesariuszom wypowiadanie się, zadawanie pytań i zgłaszanie uwag;
• mogą być one przeprowadzane za pomocą środków porozumiewania się na odległość, zapewniających jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku, w sposób umożliwiający zadawanie pytań w formie zapisu tekstowego;
• prowadzi się je z udziałem pracownika urzędu obsługującego organ sporządzający plan ogólny lub podmiotu upoważnionego do opracowania tego aktu planowania przestrzennego.

Wymóg umożliwienia dialogu

Z art. 8e ust. 4 u.p.z.p. wynika wprost obowiązek prowadzenia konsultacji społecznych „w sposób umożliwiający dialog interesariuszy z kompetentnymi przedstawicielami gminy”. Takie wymogi ustawowe mają chronić społeczeństwo przed fikcyjnymi konsultacjami, czyli takimi, w których zainteresowani nie mogą realnie uzyskać informacji dla nich istotnych z zakresu planowania przestrzennego.

Obowiązkowe dokumentowanie

Kolejnym wyzwaniem może okazać się właściwe udokumentowanie przebiegu konsultacji. W myśl art. 8i ust. 7 u.p.z.p. z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji społecznych sporządza się protokoły. O ile nie jest możliwe zakwestionowanie przyjętych przez gminę form konsultacji społecznych, to już sposób ich przeprowadzenia można podważyć, a naruszenie takie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu ogólnego. Stąd ważne jest wiarygodne dokumentowanie poszczególnych czynności w ramach procedury planistycznej. Niestety, w aktach wykonawczych do ustawy ustawodawca nie określił wzoru takiego protokołu.

O tym, że problem nie jest tylko teoretyczny, świadczą rozstrzygnięcia nadzorcze:

► Wojewoda podkarpacki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 17 stycznia 2025 r. (nr P.II. 4131.2.22.2025) stwierdził nieważność uchwały rady gminy Miejsce Piastowe, m.in. z tego powodu, że w Biuletynie Informacji Publicznych gminy nie został udostępniony kompletny raport z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji społecznych wraz z odpowiednimi protokołami. Wojewoda uznał to za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

► Wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 20 maja 2025 r. (IR-III.4131.12.2025.5) unieważnił w części uchwałę, w której raport z konsultacji społecznych był uchwalony jako załącznik. Wojewoda wskazał, że to błąd: „Ustawa określa precyzyjnie, jakie dokumenty stanowią załączniki do uchwały w sprawie planu miejscowego. Brak jest podstaw prawnych do uchwalenia planu miejscowego zawierającego inne niż określone ustawą załączniki”.

Jak długo powinny trwać konsultacje planu ogólnego?

Konsultacje społeczne planu ogólnego prowadzi się przez przynajmniej 28 dni, gdy te mają formę zbierania uwag i przeprowadzania ankiet i geoankiet. Przy czym spotkania, panele, warsztaty itp. przeprowadza się nie wcześniej niż po upływie siedmiu dni od dnia rozpoczęcia konsultacji społecznych i nie później niż na siedem dni przed ostatnim dniem terminu do zbierania uwag.

Ważne: zbieranie wniosków

Od konsultacji społecznych trzeba odróżnić składanie wniosków do planu. Zgodnie bowiem z art. 8k ust. 1 u.p.z.p. przed rozpoczęciem konsultacji społecznych sporządza się wykaz wniosków do projektu aktu planowania przestrzennego wraz z propozycją ich rozpatrzenia i uzasadnieniem. O sposobie i terminie zbierania wniosków do planu ogólnego lokalny prawodawca powinien poinformować na takich samych zasadach, jak przewiduje to procedura odnosząca się do ogłoszeń o konsultacjach społecznych.

W procedurze podejmowania planu ogólnego wójt (lub burmistrz albo prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego w pierwszej kolejności ogłasza o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego, określając sposoby i miejsce składania wniosków do projektu planu ogólnego oraz termin ich składania, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia (art. 13i ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Z kolei konsultacje społeczne przewidziane są jako jeden z ostatnich elementów procedury (ramka 2). Organ wykonawczy gminy ogłasza o rozpoczęciu konsultacji społecznych, a następnie przeprowadza je i wprowadza zmiany do projektu planu ogólnego wynikające z tych konsultacji.

Kiedy warto ponowić konsultacje społeczne?

Ustawodawca nie wskazuje na konieczność ponowienia konsultacji społecznych, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by w pewnych sytuacjach tak właśnie się stało. Warto pomyśleć o tym np. wtedy, gdy projekt planu ogólnego zmieni się na skutek ponowienia czynności poprzedzających konsultacje społeczne (czyli np. po zebraniu wniosków i przeprowadzeniu uzgodnień). ©℗