Strategia rozwoju gminy, czyli pominięta bohaterka reformy planowania przestrzennego

W 2023 r. mieliśmy jednak do czynienia z czymś więcej – z długo wyczekiwaną reformą planowania strategicznego, czy też, trzymając się ministerialnej nomenklatury, kolejnym etapem reformy systemu zarządzania krajem. Na gminy nałożono obowiązek posiadania strategii rozwoju. I to ten dokument ma określać politykę przestrzenną gminy. Połączenie w jednym dokumencie wymiarów społecznego, gospodarczego, środowiskowo-klimatycznego i przestrzennego było od dawna postulowane i wyczekiwane przez osoby zajmujące się polityką rozwoju lokalnego.

Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym polityka przestrzenna w strategii to co najmniej model struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz ustalenia i rekomendacje dla kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. To ze strategii dowiemy się, jak ma wyglądać sieć osadnicza, system powiązań przyrodniczych, główne korytarze i elementy sieci transportowej czy główne elementy infrastruktury społecznej i technicznej.

To tu określone zostaną kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym (w tym ewentualne szczególne potrzeby w zakresie nowej zabudowy mieszkaniowej), zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, zasady ochrony dziedzictwa przyrodniczego czy kulturowego. Tym samym strategia przejmuje istotną część zagadnień, które wcześniej należały do zakresu likwidowanego studium.

Miejscowe plany zagospodarowania terenu też muszą być zgodne ze strategią

Z zapisami strategii ma być zgodny nie tylko plan ogólny, lecz także miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz zintegrowane plany inwestycyjne. Tym samym dokumenty te powinniśmy traktować jako instrumenty wdrażania strategii. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy nie zostały objęte obowiązkiem zgodności ze strategią, co może budzić pewne wątpliwości dotyczące logicznej spójności całego systemu planowania.

Jest jednak znacznie większy wyłom w nowym systemie. „Kijem wsadzonym w szprychy” całej reformy jest pozwolenie na uchwalenie przez radę gminy pierwszego planu ogólnego bez wcześniejszego przyjęcia strategii lub z pominięciem jej zapisów. Oznacza to, że plan ogólny, który zgodnie z założeniami reformy ma wykonywać politykę przestrzenną, można stworzyć bez określenia, czy też uwzględnienia tej polityki.

Podważa to sens i logikę całej reformy. To przyzwolenie na dalszy brak koordynacji procesów rozwojowych w gminach. Jedyny ratunek w zdrowym rozsądku władz gmin i presji społecznej, by nie przyzwalać na takie praktyki. Dobrym rozwiązaniem w tej sytuacji jest przygotowywanie obu dokumentów w ramach jednego skoordynowanego procesu.

Brakuje szczegółowych przepisów o strategii rozwoju gminy

Strategia, w porównaniu z dokumentami z zakresu stricte planowania przestrzennego, nie doczekała się bardziej szczegółowych przepisów czy też regulacji na poziomie rozporządzeń. Tym samym każdy samorząd gminny ma dużą dowolność w interpretacji wymogów ustawowych. O ile elastyczność w wielu aspektach zarządzania można traktować jako pozytywne rozwiązanie, to biorąc pod uwagę poziom rozwoju zarządzania strategicznego i analityki w polskich samorządach, rodzi to wiele wyzwań, a nawet zagrożeń.

Strategia powinna mieć wyznaczony konkretny termin na realizację celów postawionych przed gminą. Jej horyzont czasowy nie powinien być krótszy niż planu ogólnego (ok. 20 lat), skoro jest dokumentem nadrzędnym. To zastrzeżenie o tyle istotne, że wiele samorządów do tej pory dostosowywało perspektywę swoich strategii do kolejnych okresów dostępności środków unijnych (ok. siedmiu lat). Jednocześnie powinniśmy myśleć też o tym, jaki scenariusz rozwoju przestrzennego będziemy chcieli realizować po tym terminie.

To stawia pod znakiem zapytania pierwotne założenie, że model struktury funkcjonalno-przestrzennej ma być schematycznym pokazaniem stanu docelowego, będącego wynikiem realizacji strategii. Przyjęcie założenia, że w modelu stosujemy etapowanie – pokazujemy stan w wyniku realizacji strategii i stan pożądany w dalszej przyszłości – jest pewnym rozwiązaniem i wyrazem myślenia długofalowego. Z drugiej strony nie sprzyja ono spójności i czytelności dokumentu dla jego odbiorców.

Poza zapisami określającymi politykę przestrzenną istotnym łącznikiem między strategią a planem ogólnym jest liczba ludności, dla której projektujemy gminę. Jest to najważniejsze uwarunkowanie dla programowania rozwoju. Regulacje prawne nie wymagają uwzględnienia w strategii prognozy demograficznej, a wymagania względem diagnozy, regulowane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zatrzymują się na poziomie „sytuacji społecznej, gospodarczej, przestrzennej i klimatyczno-środowiskowej”.

Plan ogólny musi wynikać ze strategii rozwoju gminy

W przypadku planów ogólnych mamy rozporządzenie ministra rozwoju i technologii mówiące o tym, że do wyliczania zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową stosuje się „okres prognozy obejmujący 20 lat od roku, którego dotyczą najnowsze dostępne dane dotyczące liczby mieszkańców gminy udostępnianych przez statystykę publiczną”. Możemy zatem przyjąć, że ten wymóg wyznacza horyzont czasowy planu ogólnego. Czy opracowujący plan ogólny powinni mieć dowolność w doborze danych demograficznych? Nie. Powinni korzystać z danych ujętych w strategii, która programuje rozwój gminy.

Główny Urząd Statystyczny udostępnia dwie prognozy ludności – według krajowej definicji mieszkańca (w trzech wariantach) oraz według definicji międzynarodowej, odnoszącej się do rezydentów. Daje to łącznie cztery warianty do wyboru. Brak formalnego wymogu, by plan ogólny opierał się na scenariuszu demograficznym wskazanym w strategii, może – przy niedostatecznej wiedzy lub braku woli politycznej – prowadzić do wypaczenia intencji reformy.

Szczególnie, gdy chęć uwalniania terenów pod budownictwo mieszkaniowe przyćmi zdroworozsądkowe spojrzenie na pogłębiający się kryzys demograficzny w naszym kraju i realną sytuację gminy. W tym kontekście sygnalizowane przez część samorządów zajęcie się w pierwszej kolejności planem ogólnym i dopiero w drugiej kolejności strategią stanowi ogromne zagrożenie.

Konsultacje dotyczące dotyczące strategii są obowiązkowe

Kolejną kwestią wartą uwagi jest to, z kim strategia musi być konsultowana. Reguluje to ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mówi ona o konieczności przeprowadzenia konsultacji z: sąsiednimi gminami i ich związkami, lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi, mieszkańcami gminy oraz właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Mając na uwadze zakres modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, zapisy strategii będą musiały dotyczyć wielu kwestii wymagających ustaleń z innymi – zewnętrznymi – podmiotami. Przykładem tego są choćby przebiegi kluczowych dróg, linii kolejowych, czy też sieci energetycznej. O ile dla planu ogólnego przewidziano ok. 60 podmiotów uzgadniających i opiniujących, to w przypadku strategii zupełnie ten aspekt pominięto.

Być może ustawodawca przyjął, że sprawę rozwiąże przedłożenie strategii zarządowi województwa, który ma 30 dni na opinię dotyczącą sposobu uwzględnienia ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, określonych w strategii rozwoju województwa. Tylko czy skala terytorialna obu jednostek, a co za tym idzie – poziom szczegółowości zapisów w obu dokumentach faktycznie pozwalają przyjąć takie założenie?

Do tego dochodzi jeszcze kwestia aktualności punktu odniesienia. Wszystkie dokumenty ogólnokrajowe (koncepcja rozwoju kraju, średniookresowa strategia rozwoju kraju oraz krajowa strategia rozwoju regionalnego), których zapisy muszą być uwzględnione w strategiach województw, są obecnie w opracowaniu.

To, co już wiemy o ich założeniach, wskazuje, że obowiązujące strategie województw będą musiały zostać zaktualizowane, chociażby w odniesieniu do obszarów strategicznej interwencji. Należy zatem założyć, że sztywne trzymanie się minimum ustawowego odnośnie do zakresu konsultacji może doprowadzić do konieczności dość szybkiej aktualizacji gminnych strategii.

Najważniejsi są ludzie

W całym tym zderzeniu z nową rzeczywistością najważniejsi są ludzie. Dobra strategia to koncept oderwany od politycznych zawirowań i oparty na merytorycznych przesłankach. Dokument przygotowany na podstawie rzetelnych danych, prognoz i obserwacji trendów. To koncept, który potrafi się oderwać od tu i teraz, patrzący śmiało w przyszłość.

Wąskim gardłem dla procesu tworzenia strategii nowej generacji jest zaangażowanie w prace specjalistów, którzy są w stanie temu sprostać. Osób, które łączą perspektywę społeczną, gospodarczą, środowiskowo-klimatyczną i przestrzenną, dostrzegają i rozumieją zależności przyczynowo-skutkowe i terytorialny wymiar zjawisk.

Niestety, wiele urzędów do tej pory nie wykształciło zespołów specjalizujących się w strategii, analityce czy zarządzaniu strategicznym. Opracowanie strategii było przed reformą na ogół zlecane podmiotom zewnętrznym, co w niewielkim stopniu, jeśli w ogóle, budowało know-how urzędu. Do tego dochodzą trudności w pozyskaniu i utrzymaniu pracowników o wysokich kompetencjach, co stanowi poważny problem dla administracji samorządowej.

Wyzwaniem jest też organizacja urzędu – odrębność komórek odpowiadających za politykę rozwoju definiowaną w strategii i kształtowanie polityki przestrzennej, a w konsekwencji – wewnętrzne procedury obowiązujące w organizacji. Reforma z 2023 r. powinna skutkować rewizją w tym zakresie, skoro polityka przestrzenna ma być faktycznie integralną częścią strategii rozwoju gminy. ©℗