Na najbliższej sesji rady gminy ma się odbyć głosowanie w sprawie absolutorium dla wójta. Rada liczy 15 radnych, nie są oni zgodni w ocenie. Możliwe, że będzie po równo głosów „za” i „przeciw”. Co wtedy? Czy można uznać, że absolutorium nie zostało udzielone zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym? Czy może tarcze antykryzysowe zmieniły coś w trybie przyjmowania takiej uchwały?
W sytuacji gdy uchwała rady gminy w sprawie absolutorium nie uzyska wymaganej ustawowo większości głosów, brak jest podstaw prawnych, by przyjąć uchwałę o nieudzieleniu absolutorium.
Zmiana terminu, nie reguł
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Z tym przepisem koreluje art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), gdzie postanowiono, że nie później niż 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu. Wcześniej zaś musi się zapoznać z następującymi dokumentami:
1) sprawozdaniem z wykonania budżetu JST,
2) sprawozdaniem finansowym,
3) sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268 u.f.p.,
4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2 u.f.p.,
5) informacją o stanie mienia JST,
6) stanowiskiem komisji rewizyjnej.
W art. 270 ust. 4 u.f.p. postanowiono, że organ stanowiący rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe jednostki samorządu wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu – do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym. W 2020 r. termin ten uległ jednak przesunięciu wskutek rozporządzenia ministra finansów z 31 marca 2020 r. Jak bowiem postanowiono w par. 4, „terminy określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przypadające w 2020 r., przedłuża się o:
1) 30 dni – w odniesieniu do informacji, o których mowa w art. 37, art. 265 pkt 1 oraz art. 266 tej ustawy;
2) 60 dni – w odniesieniu do sprawozdań, o których mowa w art. 270 ust. 1 i 4 tej ustawy”.
Tak więc czas na udzielenie absolutorium jest do 29 sierpnia br. Abstrahując od tego przesunięcia terminu, żadne reguły w zakresie metodologii przyjmowania uchwał w sprawie absolutorium się nie zmieniły. Nie wprowadzano w szczególności żadnych modyfikacji w tym zakresie w ustawie o samorządzie gminnym. Tak więc, zgodnie z art. 28a u.s.g., uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.
Mechanizm liczenia głosów trafnie oddano w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 7 lipca 2015 r. (nr 95/2015). Wskazano, że uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy, a „bezwzględną większość ustawowego składu rady należy rozumieć jako liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą”.
W podanej sprawie, przy ustawowym składzie radnych wynoszącym 15 osób, wymóg bezwzględnej większości będzie spełniony, gdy za uchwałą zagłosuje co najmniej ośmiu z nich. Jednak przy takim wymogu ustawowym przyjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium wójtowi (przy założeniu, że poddano pod głosowanie wniosek w sprawie absolutorium) byłoby rozwiązaniem prawnie wadliwym.
Pozytywna treść
Na ten aspekt zwraca się także uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Po 942/13) podkreślono np., że uchwała powinna mieć treść pozytywną, bo tylko oddanie pod głosowanie takiej uchwały doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia kwestii absolutorium. Z kolei we wciąż aktualnym wyroku WSA w Kielcach z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I SA/Ke 592/05) wskazano, że „absolutorium zostanie udzielone, gdy za jego udzieleniem głosowała więcej niż połowa ustawowego składu rady gminy. Odwrotnie, jeżeli bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy wypowie się przeciw, to absolutorium nie zostanie udzielone. Wyniki takiego głosowania stanowią podstawę do sporządzenia uchwały odpowiednio o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium. W sytuacji gdy za żadną z tych możliwości nie padnie wymagana bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady gminy, będziemy mieli do czynienia z wynikiem nierozstrzygającym”.
W przypadku więc, gdy uchwała w sprawie absolutorium nie uzyska bezwzględnej większości ustawowego składu rady gminy, a jednocześnie przeciwko tej uchwale głosowało mniej radnych niż ww. ustawowa większość, to w sensie prawnym nie można twierdzić, że została przyjęta uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium. Dochodzi wówczas do sytuacji patowej, w której sprawa absolutorium po prostu nie jest rozstrzygnięta. Wynika to z prostego założenia, że przy braku wymaganej większości głosów za udzieleniem absolutorium w istocie rzeczy nie ma rozstrzygnięcia w sprawie absolutorium.
Na koniec warto dodać, że ewentualne przyjęcie wadliwej uchwały absolutoryjnej z dużym prawdopodobieństwem będzie skutkowało interwencją nadzorczą ze strony właściwej miejscowo regionalnej izby obrachunkowej, która może stwierdzić nieważność uchwały.
29 sierpnia 2020 r. nie później niż do tego dnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi w bieżącym roku podjąć uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu
Podstawa prawna
• art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 28a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713)
• art. 37, art. 265 pkt 1, art. 266, art. 268, art. 270 ust. 2 i 4, art. 271 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695)
• par. 4 rozporządzenia ministra finansów z 31 marca 2020 r. w sprawie określenia innych terminów wypełniania obowiązków w zakresie ewidencji oraz w zakresie sporządzenia, zatwierdzenia, udostępnienia i przekazania do właściwego rejestru, jednostki lub organu sprawozdań lub informacji (Dz.U. z 2020 r. poz. 570)
