W kwietniu i maju zastępca wójta wypłacił radnym diety o 20 proc. większe, niż wynika to z limitów określonych w ustawie o samorządzie gminnym i uchwale rady gminy. Uznał, że radni mieli więcej pracy niż zwykle. Czy takie działanie było legalne? Czy tarcza antykryzysowa wyłącza odpowiedzialność za ewentualne naruszenie dyscypliny finansów publicznych?
Opisane w zapytaniu działanie zastępcy wójta nosi znamiona naruszenia ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych, może więc skutkować odpowiedzialnością na gruncie dyscypliny finansów publicznych. Szczególne rozwiązania z tarczy antykryzysowej nie mogą wyłączyć tej odpowiedzialności, są one bowiem ściśle związane z zadaniami realizowanymi dla zwalczania COVID-19.

Główne zasady

Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przy czym zgodnie z art. 25 ust. 6 u.s.g. „wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 2288 oraz z 2020 r. poz. 278)”. Ponadto Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia wykonawczego maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy. Zgodnie z tym, radnym przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do:
  • 100 proc. maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców,
  • 75 proc. maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców,
  • 50 proc. maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców.
Z kontekstu zadanego pytania wynika, że zastępca wójta podjął decyzję o zwiększonych dietach za kwiecień i maj br., motywując to większym zakresem pracy radnych. Było to niezgodne z u.s.g. i rozporządzeniem wykonawczym. Można więc założyć, że doszło do wypłaty środków samorządowych z naruszeniem ww. norm prawnych. Pozostaje to również w sprzeczności z art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.

Skutki naruszenia

Podejmującemu decyzję o wypłacie zwiększonych diet mogą grozić konsekwencje wynikające z ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: u.o.n.d.f.p.). Zgodnie z art. 11 u.o.n.d.f.p. za takie działanie uznaje się dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.
Pomocne w ocenie podanego zapytania może być stanowisko zawarte w orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt BDF1/4900/114/112-113/12/3295), gdzie w zbliżonym stanie faktycznym stwierdzono m.in., że: art. 11 u.o.n.d.f.p. penalizuje dokonanie wydatku z przekroczeniem zakresu upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów wydatków. Według komisji „znamion tego czynu nie można ograniczać wyłącznie do dokonania wydatku z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z ustawy budżetowej, uchwały budżetowej oraz planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych, lecz także wydatkowania środków publicznych niezgodnie z obowiązującymi przepisami”. Warto dodać, że na mocy tego orzeczenia uznano winę zastępcy burmistrza, co finalnie skutkowało przypisaniem mu odpowiedzialności za naruszenie u.s.g. oraz rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p.

Ustawowe wyjątki

Pewne rozwiązania chroniące przed skutkami odpowiedzialności na płaszczyźnie dyscypliny finansów publicznych wprowadziła tarcza antykryzysowa. Zgodnie z art. 6 specustawy o COVID-19 „nie popełnia przestępstwa określonego w art. 231 lub art. 296 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. ‒ Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), deliktu dyscyplinarnego ani czynu, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (…), kto w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, nabywając towary lub usługi niezbędne dla zwalczania tej choroby zakaźnej, narusza obowiązki służbowe lub obowiązujące w tym zakresie przepisy, jeżeli działa w interesie społecznym, zaś bez dopuszczenia się tych naruszeń nabycie tych towarów lub usług nie mogłoby zostać zrealizowane albo byłoby istotnie zagrożone”.
Przepis ten wyłącza więc zasadniczo odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, lecz pod wieloma warunkami. Z pewnością tych warunków nie spełnia zwiększenie środków na diety radnych, nie jest to bowiem związane z nabywaniem towarów czy usług niezbędnych do zwalczania COVID-19.
Reasumując, w podanych okolicznościach trudno będzie uniknąć przypisania winy za nieuprawnione wydatkowanie środków, choć zastępca wójta można próbować wykazać, że wpływ na jego decyzję miały nadzwyczajne okoliczności.
Podstawa prawna
• art. 25 ust. 6 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713)
• art. 44 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695)
• art. 11 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 284)
• art. 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 875; specustawa o COVID-19)
• rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy z 26 lipca 2000 r. (Dz.U. nr 61, poz. 710)