Mamy wątpliwości dotyczące tegorocznego budżetu gminy. Chodzi o rezerwy ogólną i celową. Z pierwszej chcielibyśmy pilnie pokryć koszty sądowe, a drugą – oświatową – planujemy powiększyć. Czy takie operacje będą zgodne z prawem?
Istnieją podstawy prawne ku temu, aby organ wykonawczy rozdysponował rezerwę ogólną na poczet kosztów sądowych. Podobnie uzasadnione będzie zwiększenie w ciągu roku istniejącej rezerwy celowej do wyższego, wynikającego z potrzeb gminy poziomu.
Kompetencje z ograniczeniami
Rozważając przedstawiony problem, trzeba przede wszystkim odnieść się do regulacji ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Zgodnie z art. 222 ust. 1 u.f.p. w budżecie jednostki samorządu terytorialnego (czyli np. gminy) tworzy się rezerwę ogólną w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu. Z kolei w ust. 4 tego artykułu ustawodawca postanowił, że to zarząd JST – czyli np. wójt – dokonuje podziału rezerw, o których mowa w ust. 1 i 2.
Istotne jest jednak to, że art. 259 ust. 2 u.f.p. wprowadza pewne ograniczenie odnośnie do sposobu przeznaczania wspomnianej rezerwy. Wydatki przenoszone z rezerwy ogólnej nie mogą mianowicie zwiększać planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Z tymi regulacjami pozostaje w związku art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), z którego wynika, że wójtowi przysługuje wyłączne prawo dysponowania rezerwami budżetu gminy.
Zgodnie z tymi przepisami będący organem wykonawczym gminy włodarz ma niewątpliwie prawną możliwość dysponowania rezerwą ogólną. Jest to jego ustawowa prerogatywa. Warto jednak wspomnieć o innym możliwym ograniczeniu – rezerwa ogólna może być przeznaczona tylko na wydatki bieżące, nie majątkowe. Tak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Po 138/11). Zatem rozdysponowanie rezerwy ogólnej może nastąpić m.in. na koszty sądowe, które mają przymiot wydatków bieżących. Taka operacja winna przybrać stosowną formę. Wskazane jest zrealizowanie jej poprzez wydanie zarządzenia w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 60 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 222 ust. 4 u.f.p.
Fakultatywna celowość
Inaczej wygląda sprawa zwiększenia rezerwy celowej w trakcie roku. Takie rezerwy nie są obligatoryjne, lecz fakultatywne, więc jedynie od woli JST zależy, czy pojawią się w budżecie. Materialno-prawne podstawy rezerw celowych znajdują się zaś w art. 222 ust. 2 u.f.p. Tamże ustawodawca postanowił, że w budżecie JST mogą być tworzone rezerwy celowe:
1) na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;
3) gdy odrębne ustawy tak stanowią.
Jeśli chodzi o zwiększenie rezerwy celowej w trakcie roku, to wyłączna kompetencja organu stanowiącego JST do uchwalenia budżetu tej jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 239 u.f.p.) obejmuje również prawo do dokonywania w nim zmian po uchwaleniu. Co zaś istotne – w kontekście wspomnianego art. 222 ust. 2 u.f.p. – elementem budżetu, który, jak podano wyżej, podlega zmianom już po uchwaleniu, są m.in. rezerwy. Taka koncepcja interpretacyjna wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 2 października 2002 r. (sygn. akt I SA/Gd 1245/02). Jakkolwiek orzeczenie zostało wydane na kanwie nieobowiązującej już od wielu lat ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r., to zawarte w nim stanowisko pozostaje aktualne również na płaszczyźnie obecnych regulacji dotyczących rezerw, a wynikających z aktualnie obowiązującej u.f.p. W wyroku NSA zaakcentował, że „nie można wyprowadzać wniosku, że raz utworzona w budżecie rezerwa (ogólna lub celowa) nie może być w ciągu roku zmieniona”. Należy więc wnosić, że rada gminy ma prawo do zwiększenia poziomu rezerwy celowej w trakcie roku, o ile wcześniej została ona utworzona na etapie pierwotnej uchwały budżetowej.
Jednak w razie dalszych wątpliwości istnieje możliwość skierowania zapytania do właściwej miejscowo regionalnej izby obrachunkowej, której ustawowym zadaniem jest m.in. udzielanie wyjaśnień dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych.
Podstawa prawna
Art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 222 ust. 1–2 , ust. 4, art. 239, art. 259 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.).
Art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875).
