Wzmocnienie i tak silniejszej pozycji Skarbu Państwa względem osób wywłaszczanych zakłada projekt nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, który kilka tygodni temu Ministerstwo Infrastruktury przedstawiło do konsultacji – niestety krótkich i adresowanych do wybranych podmiotów. Jego intencją jest zreformowanie zasad ustalania odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości na cele inwestycji publicznych.
Mirosław Ochojski, prezes zarządu INLEGIS Kancelarie Prawne, przewodniczący Rady Fundacji INLEGIS
Autorem projektu ustawy jest pełnomocnik rządu ds. największej w historii Polski inwestycji (zarówno publicznej, jak i komercyjnej) – Centralnego Portu Komunikacyjnego (CPK). W przedstawionych materiałach sam wskazuje wysokość korzyści, które uzyska Skarb Państwa przy nabyciu nieruchomości. Według pełnomocnika dla nabywanych 200 ha gruntów rolnych oszczędność inwestora wyniesie 386 mln zł. W skali CPK i inwestycji powiązanych korzyści Skarbu Państwa można oszacować na co najmniej kilkanaście miliardów złotych.
Tymczasem osoby będące drugą stroną procesu nie były nawet proszone o opinię.
Zniesienie zasady korzyści
Podstawowym celem proponowanych zmian w ustawodawstwie jest uchylenie ust. 3 i 4 art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899), które ustanawiały tzw. zasadę korzyści. W jej myśl odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ustala się według wartości zgodnej z jej dotychczasowym przeznaczeniem, jeśli zmiana przeznaczenia wywołana decyzją wywłaszczeniową nie powoduje wzrostu wartości tej nieruchomości. Jeśli dochodzi do takiego wzrostu, ustalenie odszkodowania powinno nastąpić zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości na cele wywłaszczenia.
Zasada korzyści ma zastosowanie w przypadku ustalania wartości nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu rolnym i leśnym, nieużytków itd. Stosując ją, rzeczoznawca powinien wybrać z dwóch alternatywnych przeznaczeń – dotychczasowego i przyszłego – sposób wyceny korzystniejszy dla wywłaszczonego.
Zasada ta ma zostać w całości zniesiona, choć nie ma to uzasadnienia społecznego, nie nosi znamion uczciwości ani racjonalności, a co najważniejsze – nie realizuje zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Za słuszne odszkodowanie można uznać tylko takie, które odpowiada wartości utraconego prawa. Jaka jest zatem wartość utraconego prawa własności gruntu rolnego, który zostanie wykorzystany na cele inwestycyjne?
Autor projektu twierdzi, że odszkodowanie powinno odnosić się wyłącznie do wartości transakcyjnej gruntów o przeznaczeniu dotychczasowym. Pomija okoliczności nabycia, takie jak dowolny, zgodny z wnioskiem inwestora sposób dokonywania podziału nieruchomości – np. wymuszoną zgodę na wycięcie z całego areału wąskiego paska przecinającego dane gospodarstwo w najmniej dogodnym miejscu. Nowy sposób wyceny oznacza, że odszkodowanie w większości przypadków nie zrekompensuje strat immanentnie wpisanych w wywłaszczenie, tj. przymusowego charakteru transakcji, niedogodnego podziału nieruchomości, wpływu inwestycji na pozostałą po podziale nieruchomość.
A jaka jest realna korzyść nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia dla inwestora, skoro przeznaczenie nieruchomości się zmienia? Nabywa on grunt, na którym zbuduje zbiornik przeciwpowodziowy, drogę, ale również lotnisko lub miejsce obsługi podróżnych, na którym powstaną stacja paliw, restauracja i hotel. Wiele z tych inwestycji poza swoim charakterem publicznym ma również aspekty komercyjne. Pobierane są opłaty autostradowe, lotniskowe oraz dzierżawione na zasadach komercyjnych miejsca obsługi podróżnych – wszystkie nabywane w warunkach przymusu państwowego. Czy korzyść uzyskana przez inwestora z tytułu nabycia nieruchomości za kwotę niższą niż wartość zgodna ze sposobem użytkowania nie jest bezpodstawnym wzbogaceniem instytucji publicznych kosztem ochrony prawa własności prywatnej?
Nowy sposób wyceny
W art. 134a ust. 1 pkt. 2 projektu wysokość odszkodowania w przypadku nieruchomości lokalowej została określona jako wartość rynkowa nieruchomości. Projektodawca chce w ten sposób wykluczyć możliwość wyceny kosztowej prowadzącej do uzyskania wartości odtworzeniowej. Jest to ruch w stronę odwrotną niż oczekiwana przez wywłaszczanych. Ten sposób ingerencji w niezależność rzeczoznawcy majątkowego sprawi, że poszkodowani zostaną właściciele nieruchomości nietypowych, które nie znajdują odpowiedników w nieruchomościach będących przedmiotem obrotu rynkowego. Nieruchomości nietypowe, które zawierają np. ponadprzeciętnie dużą liczbę części składowych (tj. budynków dodatkowych poza mieszkalnym), budowli naziemnych i podziemnych lub są otoczone atrakcyjnymi nasadzeniami, rzadko są przedmiotem obrotu rynkowego, a ich ceny transakcyjne z reguły odbiegają bardzo mocno w dół w stosunku do kosztów wytworzenia.
Narzucenie metodologii wyceny powoduje dodatkowo problem całkowicie nierozwiązywalny – nie da się wycenić w sposób rynkowy części nieruchomości, tymczasem w toku wywłaszczenia dochodzi również do podziału zabudowy.
Odniesienie się do wartości rynkowej wynika z założenia, że wywłaszczony ma prawo do odkupienia podobnej nieruchomości z rynku wtórnego. Jednak w czasie galopującej inflacji odniesienie się do historycznych transakcji rynkowych nie pozwala na odkupienie podobnej nieruchomości nawet na rynku wtórnym. Na zmniejszenie mocy nabywczej pieniądza na rynku lokalnym będzie też oddziaływać sama inwestycja, na której cele dochodzi do wywłaszczenia. To pewne, że inwestycja o takim rozmiarze jak CPK wywoła lawinowy wzrost popytu na rynku lokalnym, a co za tym idzie wzrost cen.
Naprawa innych szkód
Krokiem w dobrym kierunku jest proponowany zapis ust. 6 art. 134a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim wywłaszczony będzie mógł dochodzić dodatkowych kwot przewyższających wartość utraconego prawa własności nieruchomości, jeśli szkoda będzie wyższa. Brak takiego uregulowania był ewidentną luką prawną.
Niestety projektodawca wykonał krok w dobrym kierunku, lecz zatrzymał się w połowie drogi. Przyznał stronie prawo do odszkodowania, ale tylko za szkodę rzeczywistą – ta zaś nie odnosi się do utraconych korzyści. Takie podejście jest szczególnie krzywdzące dla wywłaszczanych przedsiębiorców.
Powiększenie odszkodowania
W art. 134a ustawy o gospodarce nieruchomościami zaproponowano propozycję korzystną – powiększenie odszkodowania o 20 proc. dla nieruchomości lokalowych oraz 10 proc. dla wszystkich pozostałych. Gdyby ustalone odszkodowanie wystarczało na odtworzenie stanu posiadania sprzed wywłaszczenia, dodatkowe środki stałyby się rekompensatą za szkody niemajątkowe.
Niestety analiza całokształtu proponowanych rozwiązań pokazuje, że w Polsce tak nie będzie. Wysokość odszkodowań będzie niewystarczająca na efektywne naprawienie szkody, a dodatki jedynie pomniejszą realne straty.
