Jednostki samorządu terytorialnego od lat narzekają, że zadania zlecane przez rząd i ustanowione w tym celu przepisy często nie znajdują pokrycia w dotacjach i subwencjach otrzymywanych z budżetu. Tak jest np. w oświacie.

Mimo że subwencja na ten cel wynosi już ok. 46 mld zł, samorządy twierdzą, że dokładają do szkół miliardy złotych. Teraz mówią „dość”. Władze dwunastu miast, m.in. Poznania, Warszawy i Bydgoszczy, zamierzają wystąpić z pozwem zbiorowym przeciwko Ministerstwu Edukacji Narodowej. Chcą udowodnić w sądzie, że w związku z reformą oświaty poniosły koszty, których nie zrekompensowały im środki z dotacji budżetowej. Spytaliśmy ekspertów, jakie są szanse na rozpatrzenie pozwu przez sąd i wygranie sprawy. Opinie są podzielone. Jedni wskazują, że trudno będzie ustalić właściwy organ władzy publicznej, przeciwko któremu miałoby być wszczęte postępowanie, inni, że problematyczne będzie określenie wysokości wydatków i ich celowości w kontekście reformy edukacji. Są też tacy, którzy twierdzą, że pozwanie państwa to jedyna droga, by upomnieć się o swoje należności.

OPINIE EKSPERTÓW

Reklama
dr Magdalena Niziołek, radca prawny
Rozpatrując kwestię zasadności i skuteczności ewentualnego pozwu zbiorowego jednostek samorządu przeciwko Skarbowi Państwa, należy przede wszystkim ustalić, czy spełnione zostały przesłanki do dochodzenia roszczeń w takiej formie. Analizując przepisy ustawy z 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 573) wydaje się, że jedyną przesłankę, którą można rozważyć, stanowi wymóg, by pozew dotyczył roszczenia z tytułu czynu niedozwolonego. Powstaje pytanie, czy w niniejszej sprawie zastosowanie mógłby znaleźć art. 417 par. 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1035 ze zm.) regulujący odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną. Zgodnie z tym przepisem, za taką szkodę lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Następne pytanie, na jakie należałoby w konsekwencji odpowiedzieć, brzmi: czy można uznać, że przyznanie w akcie normatywnym niewystarczającej subwencji ogólnej oświatowej dla JST stanowi działanie niezgodne z prawem, a konkretnie z art. 167 ust. 4 Konstytucji RP. Wydaje się, że w sytuacji gdy przepis ustawowy, którym ustalono zasady przyznania subwencji ogólnej oświatowej, nie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą, trudno będzie w tym przypadku wykazać niezgodność z prawem działania władzy publicznej.

Reklama
Problematyczne byłoby też ustalenie właściwego organu władzy publicznej reprezentującego Skarb Państwa, przeciwko któremu dochodzone byłoby roszczenie. Za taki organ nie może być uznany minister edukacji, bo on realizuje jedynie przepisy ustawy budżetowej, w której określono wielkość subwencji oświatowej dla wszystkich JST.
Wydaje się natomiast, że samorządy mogłyby rozważyć złożenie pozwów indywidualnych, powołując się na naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony dochodów JST, określonej w art. 167 Konstytucji RP, przez nałożenie na nie znacznych zadań związanych z reformą edukacji i nieprzekazanie na to adekwatnych środków finansowych.
Bartosz Góra, radca prawny
Niezmiernie trudne będzie określenie rozmiarów szkody oraz wysokości i celowości wydatków w kontekście reformy edukacji. Oczywiste jest, że jednostki samorządu terytorialnego dysponują danymi liczbowymi związanymi z wprowadzeniem reformy, które obrazują poniesione koszty, w tym na dostosowanie szkół (klas) czy odprawy dla nauczycieli. Nie można tego jednak w prosty sposób przełożyć na wartość roszczenia wobec Skarbu Państwa.
W toku procesu konieczne będzie wykazanie związku przyczynowego pomiędzy wydatkami, których zwrotu domagają się samorządy, a treścią obowiązku wynikającego z nowych przepisów oświatowych. Należy przy tym pamiętać, że przyjęcie określonych uchwał związanych z reformą edukacji (jak np. o sieć szkół) przez poszczególne JST i ich ogłoszenie w dziennikach urzędowych nie przesądza wprost o zasadności poniesienia wydatków. Istotne jest, że w toku kontroli prowadzonej przez kuratorów oświaty oraz wojewodów nie jest badana w pełni racjonalność czy celowość wydatków, a jedynie aspekt formalnej zgodności z prawem. Tymczasem na potrzeby postępowania sądowego właśnie kwestia celowość i niezbędności wydatków będzie miała kluczowe znaczenie. W konsekwencji wyliczenia wydatków stanowić będą jedynie wierzchołek góry lodowej, a istotą sprawy będzie wykazanie potrzeby ich poniesienia.
Ponadto, jeżeli przepisy nowego prawa wprost nie zobowiązywały do ponoszenia pełnych kosztów reformy edukacji przez Skarb Państwa, to udział samorządów w finansowaniu zadań oświatowych wynika z ich wewnętrznych zasad. A w przedstawianych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej wyjaśnieniach wielokrotnie akcentowano, że pokrycie kosztów związanych z wprowadzoną reformą będzie odbywało się w ramach subwencji oświatowej, ale nie obejmie 100 proc. żądań JST. Takie stanowisko znajduje też poparcie w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.).
Reasumując, dochodzenie roszczenia na drodze pozwu zbiorowego może okazać się chybione. Domaganie się ”zwrotu kosztów reformy„ wymagać będzie znacznego zaangażowania w przygotowanie dokumentacji uzasadniającej roszczenie. Nie może to być jedynie zgromadzenie danych liczbowych wykazujących poniesione koszty i przyczyny ich powstania, ale także uzasadnienie celowości i zasadności podjętych działań. Ewentualny proces będzie niewątpliwe trudny i bardzo specyficzny, wymagający od stron znacznego zaangażowania, a od sądu dogłębnej wiedzy merytorycznej. Niezbędny okazać się może udział biegłych, którzy wspomogą sąd w należytej ocenie okoliczności dotyczących stanu faktycznego.
Robert Kamionowski, radca prawny, ekspert ds. oświaty z kancelarii Peter Nielsen & Partners Law Office
Przeprowadzane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej zmiany w systemie szkolnictwa spowodowały ogromne, niewyobrażalne wręcz koszty, jakie musiały i nadal muszą ponosić samorządy. Ustawa z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. poz. 2203 ze zm.) w art. 3 wyraźnie stanowi, że zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki są finansowane na zasadach określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Środki niezbędne do realizacji zadań oświatowych JST, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, są zaś zagwarantowane w dochodach JST, czyli w subwencji oświatowej. Istotne są w tej sprawie także inne kwestie, czyli odpowiedzialność i pieniądze. Oświata jest niby finansowana z budżetu państwa, ale pełną odpowiedzialność za funkcjonowanie szkół ponoszą już samorządy, które ustawowo są zobowiązane do ich tworzenia i utrzymywania. A także do ponoszenia kosztów pracy nauczycieli, zakupów pomocy dydaktycznych, materiałów, budowy szkół itd. Państwo zaś decyduje o tym, jakie szkolnictwo samorządy mają organizować. Państwo, czyli MEN i rząd, nakazują zatem zmiany, np. likwidację gimnazjów, ministerstwo tworzy programy nauczania, ale to samorządy muszą zatrudnić i opłacić nauczycieli. Analiza przepisów dotyczących oświaty prowadzi do wniosku, że w czysto prawnym aspekcie wszystkie koszty, spowodowane zmianami ustawowymi w systemie szkolnictwa, winny być pokryte przez budżet państwa. A jeśli nie są, to samorządy mogą mieć uzasadnione roszczenia, które rozstrzygać będą sądy. Jest jeszcze jeden aspekt sprawy. Co to oznacza dla oświaty? Te pozwy, jeśli okażą się zasadne, mogą pokazać, że do polityki oświatowej należy podchodzić z rozwagą, mając na względzie nie tylko doraźne cele polityczne, lecz także – co najważniejsze – rozwój społeczeństwa i dobre wychowanie młodzieży.
Prof. Antoni Jeżowski, Instytut Badań w Oświacie, były nauczyciel, dyrektor szkoły i samorządowiec
Kilka lat temu Ministerstwo Edukacji Narodowej, choć pod innym kierownictwem, propagowało materiały świadczące o tym, że zła organizacja sieci szkół podstawowych, zbyt małe oddziały szkolne i niekontrolowane przez jednostki samorządu terytorialnego przerosty w zatrudnieniu nauczycieli powodowały, iż jednym samorządom środków z subwencji oświatowej wystarczało na realizację zadań, czasem z naddatkiem, a inne już wtedy utyskiwały, że budżet państwa jest zbyt skąpy. Dziś polityka resortu odwróciła się o 180 stopni. Wiele gmin, zwłaszcza wiejskich, sygnalizuje, że arbitralną decyzją kuratorów oświaty są zobowiązane utrzymywać rachityczne, mało liczne ośmioklasowe szkoły podstawowe (skrajnie słychać o szkołach z 15 uczniami, 70 zaczyna być standardem). Dziwi mnie czasem, że żadna gmina nie podjęła rękawicy i nie pozwała kuratora oświaty jako reprezentanta Skarbu Państwa za to, że przymusza ją do łamania m.in. art. 254 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 20177 ze zm.), który stanowi, iż „[w] toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują następujące zasady gospodarki finansowej: […] dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów”. Gołym okiem widać, że wydatkowanie środków publicznych w karłowatych szkołach niewiele ma wspólnego z efektywnością ekonomiczną. Kolejny, ostatnio mocno akcentowany problem to nakłady finansowe ponoszone przez JST, a przeznaczone na modernizacje budowlane i wyposażenie pracowni w szkołach, których organizacja zmieniła się nie z przyczyn leżących po stronie samorządu. To także nie jest trudne do wykazania, ale wymaga nieco pracy w zakresie ewidencji księgowej i poczynienia z tych danych stosownych zestawień. Na razie pojawiają się bardziej lub mniej przybliżone szacunki. Z takim materiałem trudno iść do sądu. A wydaje się, że innej drogi nie ma. Samorządy są po wyborach, przed nimi prawie cała pięcioletnia kadencja i jeśli u jej progu stanowczo nie upomną się o swoje racje, to w kolejnych latach ten grzech zaniechania może mieć dla nich przykre konsekwencje. Drogi są dwie. Po pierwsze korporacje samorządowe mają przecież osobowość prawną, a więc mogą z mocnym materiałem dowodowym występować do sądów, reprezentując interesy jednostek członkowskich. Po drugie, nie wiem, czy nie bardziej efektywna droga to indywidualne pozywanie Skarbu Państwa przez każdą z poszkodowanych jednostek samorządowych we własnym imieniu. Choć pewnie przydatne byłoby wsparcie np. ze strony Związku Miast Polskich lub Związku Gmin Wiejskich RP w zakresie choćby wzoru pozwu i opisu metodologii przygotowania materiału dowodowego.