W latach 2012–2017 liczba samorządów zmuszonych w związku z trudną sytuacją do przyjęcia programów naprawczych wzrosła aż sześciokrotnie.
Tak wynika z najnowszego raportu Najwyższej Izby Kontroli (NIK), do którego dotarł DGP. Kontrolerzy, na prośbę sejmowej komisji finansów publicznych, postanowili przyjrzeć się skali problemów finansowych samorządów oraz efektom podejmowanych przez nie działań, mających na celu poprawę sytuacji.
Inwestycyjny rozmach
We wspomnianym okresie liczba samorządów (głównie gmin wiejskich i miejskich, rzadziej powiatów) zmuszonych przyjąć programy naprawcze, wzrosła z 10 do 60 jednostek. Największy wzrost nastąpił w latach 2014–2015. Daty te nie są przypadkowe.
Jak wskazuje NIK, od 2014 r. zmieniły się reguły zadłużeniowe dla samorządów (wprowadzono nowy art. 243 ustawy o finansach publicznych [t.j Dz.U. z 2017 r. poz. 2077], czyli indywidualny wskaźnik zadłużenia), z którymi wiele samorządów początkowo nie mogło sobie poradzić.
Konieczność przyjęcia programu naprawczego to stosunkowo groźna sytuacja. Oznacza, że stan finansów samorządu jest na tyle zły, że pojawiło się zagrożenie dla realizacji podstawowych zadań publicznych i zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności.
Co powoduje, że gminy popadają w takie kłopoty? Przyczyny są zróżnicowane, ale NIK znalazła też wspólny mianownik. To „rozmach inwestycyjny”, związany z dostępnością środków pomocowych – głównie unijnych.
– Jednostki samorządu terytorialnego (JST), realizując inwestycje, musiały zapewnić wkład własny, finansowany kredytami, pożyczkami lub emisją obligacji. Zwiększało to poziom ich zadłużenia i pogarszało wskaźniki monitorujące ich sytuację finansową – podaje NIK.
Kontrolerzy postanowili więc sprawdzić, czy samorządowe programy naprawcze przygotowywane są rzetelnie i czy rzeczywiście przynoszą pożądany efekt. Jest to istotne także ze względów finansowych – niektórym jednostkom, które popadły w tarapaty, Ministerstwo Finansów udzieliło łącznie blisko 300 mln zł pożyczek.
W sumie kontrolerzy przyjrzeli się 14 programom. W większości plan działań lokalnych urzędów nie bu dził większych wątpliwości – w 12 przypadkach okazał się skuteczny. Jako nieefektywny NIK oceniła program naprawczy gminy Pęcław z 2014 r. Najlepszym tego dowodem jest fakt, że w rok po jego zakończeniu samorząd musiał... ponownie przystąpić do realizacji kolejnego programu naprawczego (w latach 2016–2017).
NIK zwraca jednak uwagę, że podjęte w ośmiu skontrolowanych gminach działania nawet jeśli były skuteczne, to nie przyniosły spodziewanych efektów finansowych. Urzędy najczęściej zakładały, że skutkiem programów naprawczych będzie zmniejszenie wydatków i zwiększenie dochodów budżetowych. Przykład? Gmina Piekoszów, gdzie po stronie wydatków planowano oszczędności ponad 5,8 mln zł, a osiągnięto pułap zaledwie 967,5 tys. zł.
Część gmin zachowywała się wręcz nieodpowiedzialnie. W trakcie realizacji programu naprawczego samorząd nie powinien ponosić określonych wydatków. Chodzi np. o nowe inwestycje, w których potrzebny jest kredyt czy pożyczka, udzielanie poręczeń, tworzenie funduszy sołeckich itp. Mimo tych ustawowych ograniczeń trzem jednostkom (powiat myśliborski, gmina Sławoborze i gmina miejska Piechowice) nie przeszkadzało to w ponoszeniu wydatków na promocję. W sumie na te cele wydano tam 57,6 tys. zł. Z kolei kontrole przeprowadzone w gminach Pęcław i Sławoborze wykazały, że diety radnych w okresie przyjmowania programu naprawczego były wyższe niż wtedy, gdy takiego planu nie było. A więc stanowiło to naruszenie art. 240a ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
Przy okazji wyszło na jaw, że szwankowała odgórna kontrola jednostek samorządowych. O ile trudno zarzucić coś Ministerstwu Finansów (które regularnie sprawdzało, czy samorządy właściwie korzystają z udzielonych pożyczek), o tyle sporo wątpliwości NIK ma w stosunku do wojewodów. Ci bowiem nie gromadzili informacji o kondycji finansowej samorządów funkcjonujących na ich terenie. – Tym samym nie prowadzili monitoringu realizacji przez samorządy programów naprawczych – konkluduje NIK i wskazuje, że tylko wojewodowie lubuski i kujawsko-pomorski współpracowali z regionalnymi izbami obrachunkowymi w tym zakresie.
Długi do poprawki
Rząd ma ambicję stworzenia regulacji, które ucywilizują sferę finansową w samorządach, np. w zakresie możliwości zaciągania przez nie długów. Ale prace nad nowelizacją ustawy o finansach publicznych chwilowo utknęły w martwym punkcie (projekt ponoć jest gruntownie przerabiany). MSWiA chciałoby też wrócić do projektu ustawy o RIO, którą zawetował prezydent Andrzej Duda. – Części rozwiązań w zawetowanej ustawie prezydent nie kwestionował. Na pewno dla przyszłości samorządów warto do tej ustawy wrócić. Dziś RIO mają za słabe instrumenty do kontroli samorządowych finansów – stwierdził w rozmowie z DGP wiceszef MSWiA Paweł Szefernaker, pełniący też funkcję pełnomocnika rządu ds. współpracy z samorządami.
– Jeżeli rząd wróci jednocześnie do zawetowanej ustawy o RIO i nowelizacji ustawy o finansach publicznych, może wyjść z tego miks, którego skutki mogą być nieznane lub wręcz niekorzystne dla władz samorządowych – ocenia dr Aleksander Nelicki, ekspert od finansów komunalnych. – Nowe podejście do roli RIO i procedur ostrożnościowych jest pożądane, ale nie można ustawiać systemowych rozwiązań tylko pod kątem wciąż bardzo nielicznych, źle funkcjonujących samorządów. Dlatego konieczna jest ścisła współpraca z rządu z samorządem w tych kwestiach – apeluje ekspert.