Subskrybuj nas na Youtube
Czy zaniechanie dochodzenia opłaty adiacenckiej prowadzi do naruszenia dyscypliny finansów publicznych? Odpowiadamy na najważniejsze pytania z zakresu pracy samorządów.
Czy zaniechania dochodzenia różnych wymagalnych należności gminnych, w szczególności opłat adiacenckich, należy traktować jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych? Niektóre opóźnienia wynoszą u nas nawet kilkanaście miesięcy.
Z dużym prawdopodobieństwem – tak. Z art. 6 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, zaś zgodnie z art. 7 par.1 organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. W kontekście ww. regulacji NSA w wyroku z 9 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II FSK 1013/16) wskazał m.in. że: „Bezpośrednim adresatem tego przepisu jest wierzyciel, który ma obowiązek podjęcia wszystkich przewidzianych prawem czynności, jakie doprowadzą do zastosowania środka egzekucyjnego, a w rezultacie – do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, od którego wykonania się uchyla”. Z kolei w par. 7 rozporządzenia ministra finansów w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych podano, że wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie:
1) niezwłocznie, w szczególności jeżeli:
a) łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnych przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia i nie zostały podjęte działania informacyjne;
b) z podjętych działań informacyjnych w sprawie wynika, że obowiązek nie zostanie dobrowolnie wykonany;
2) nie później niż po upływie 21 dni od dnia, w którym po raz pierwszy podjęto działania informacyjne, jeżeli z tych działań wynika, że obowiązek zostanie dobrowolnie wykonany.
Takie upomnienie zawiera m.in. wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Natomiast par. 9 wspomnianego rozporządzenia stanowi o metodologii postępowania dotyczącego wystawienia tytułu wykonawczego.
Następnie należy odnieść się do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, dalej u.n.d.f.p. W nim ustawodawca postanowił, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. W orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej z 8 września 2008 r. (sygn. akt DF/GKO-4900-44/42/08/1798) zaakcentowano zaś, że: „Przez zaniechanie dochodzenia należności, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, należy rozumieć niepodjęcie wszelkich przewidzianych prawem czynności zmierzających do jej uzyskania”. Zatem w kontekście ww. regulacji prawnych, wierzyciel (czyli gmina) miał obowiązek podjąć, i to sprawnie, wszystkie wymagane prawem czynności (po wystawieniu decyzji administracyjnych) ukierunkowane na wyegzekwowanie należności z tytułu opłaty adiacenckiej. Tak więc opisane zaniechania prawdopodobnie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.n.d.f.p.
Podstawa prawna
Art. 6 par. 1, art 7 par.1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.).
Par. 7 rozporządzenia ministra finansów z 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1483).
Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1311 ze zm.).
● Nagrody jubileuszowe dla naszych pracowników są niekiedy przyznawane wcześniej, zanim dana osoba nabędzie do nich prawo. Na ogół jest to kilka miesięcy, ale zdarzyło się, że był to prawie rok. Czy w takim przypadku można mówić o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych?
Najprawdopodobniej tak, choć o sprawie rozstrzygnie oczywiście regionalna komisja orzekająca (RKO). Z art. 38 ust. 2 ustawy o pracownikach wynika, że nagroda jubileuszowa przysługuje m.in.: po 20 latach pracy – w wysokości 75 proc. wynagrodzenia miesięcznego, po 25 latach – 100 proc., po 30 latach – 150 proc. Z kolei, jak wynika z par. 8 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych nagrodę jubileuszową wypłaca się niezwłocznie po nabyciu przez pracownika samorządowego prawa do tej nagrody. Natomiast kwestię ewentualnego naruszenia dyscypliny przy wypłatach ww. świadczeń należy rozpatrywać w kontekście art. 11 u.n.d.f.p. Wynika z niego, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Jak zaś podkreślono w orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej z 2 września 2010 r. (sygn. akt BDF1/4900/46/52/RN-18/10/1322): „Odpowiedzialność, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.n.d.f.p., można przypisać obwinionemu jedynie w przypadku, gdyby dokonał wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z uchwalonego budżetu gminy i planu wydatków”. Wstępnie przyjąć więc należy, że można w tych przypadkach mówić o naruszeniu ww. art. 11 uodfp, bowiem wypłacanie nagród wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegające na dokonaniu wydatków z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.
Podstawa prawna
Art. 38 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 902 ze zm.).
Par. 8 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych z 18 marca 2009 r. (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1786 ze zm.).
Art. 11 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1311 ze zm.).
● W naszej gminie podzielono zamówienie na części, czy musimy się liczyć z odpowiedzialnością z przepisów o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych?
Te kwestię trzeba rozpatrzyć przez pryzmat art. 32 ust. 1–2 prawa zamówień publicznych. Z przepisów tych wynika, że podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością (ust. 1). Zaś w ust. 2 ustawodawca postanowił, że zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy zaniżać wartości zamówienia lub wybierać sposobu obliczania wartości zamówienia. Warto tu też odnotować stanowisko wynikające z uchwały KIO z 27 października 2014 r. (sygn. akt KIO/KD 96/ 4). Wynika z niego, że: „art. 32 ust. 2 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych nie wprowadza generalnego zakazu dzielenia zamówienia na części. Jeżeli więc podział nie prowadzi do obejścia przepisów ustawy – a więc tych wprowadzających określone progi – to jest on dozwolony. Jednak z art. 32 ust. 2 można wyprowadzić normę generalną – zakaz zaniżania wartości zamówienia publicznego. Zaniżeniem wartości zamówienia będzie sytuacja, w której zamawiający przy określaniu jego wartości nie dochowa należytej staranności. Ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy nie definiuje pojęcia należytej staranności, co oznacza, że należy je interpretować – zgodnie z art. 14 prawa zamówień publicznych – na podstawie art. 355 k.c. Dla ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy z odrębnymi zamówieniami, konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku”. Z powyższego wynika, że kluczową okolicznością będzie właściwe ustalenie wartości zamówienia. Niezachowanie tego wymogu oznaczać będzie naruszenie art. 32 ust. 2 ww. ustawy. Jak zaś uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 12 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Op 307/17), dla stwierdzenia naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych konieczne jest ustalenie, że dokonanie podziału zamówienia miało na celu uniknięcie stosowania przepisów ustawy. Przy założeniu, że taki stan faktyczny rzeczywiście wystąpił, może to rodzić odpowiedzialność na płaszczyźnie dyscypliny finansów publicznych z art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.d.f.p. Z tego przepisu wynika, że naruszeniem jest udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych.
Warto też przytoczyć stanowisko RKO z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt DFP-RKO-540-15/13/12). Zaakcentowano w nim, że znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wypełnia każda sytuacja, gdy podmiot ustawowo zobligowany do stosowania prawa zamówień publicznych w sposób zawiniony zaniechał wypełnienia tego obowiązku, tj. zawarł umowę bez zastosowania jakiegokolwiek trybu udzielenia zamówienia publicznego. Zaś Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z 18 lutego 2016 r. (sygn. akt BDF1.4800.152.2015) podkreśliła, że: „Udzielenie zamówienia publicznego bez stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.) należy w każdym przypadku napiętnować i wskazywać szkodliwość takiego zachowania dla ładu finansów publicznych”. Zatem należy wnioskować, że każdy przypadek zawinionego niestosowania prawa zamówień publicznych, m.in. w następstwie wadliwego ustalenia wartości zamówienia, względnie dzielenia go na części, będzie z dużym prawdopodobieństwem nosił znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych z ww. art. 17 ust. 1b pkt 1 u.o.d.f.p.
Podstawa prawna
Art. 32 ust. 1–2 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm.).
Art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1311 ze zm.).
● Nasza gmina współpracuje od lat z organizacją pożytku publicznego. Mając na względzie sprawy społeczne, przekazaliśmy jej niedawno dotację jeszcze przed podpisaniem kolejnej umowy. Czy naruszyliśmy dyscyplinę finansów publicznych?
Najprawdopodobniej tak. Z podanych informacji wynika, że chodzi o dotacje przekazywane w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Warto zauważyć, że zgodnie z art. 16 ust. 1 tego aktu, m.in. organizacje pozarządowe, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w określonych trybach, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego. Sporządzana jest ona z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. Przy czym w art. 221 ust. 3 tej regulacji ustawodawca zawarł elementy składowe takiej umowy. Wymieniono tam m.in. szczegółowy opis zadania i termin jego wykonania, wysokość dotacji udzielanej podmiotowi i tryb płatności oraz termin wykorzystania dotacji nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego, czy termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji. Z powyższego wynika, że ustawodawca bezwzględnie wymaga, aby dotacja była przekazywana w oparciu o umowę pisemną. Niezachowanie tego wymogu może być kwalifikowane jako naruszenie art. 8 pkt 1 u.n.d.f.p. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest bowiem przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji. Taki kierunek interpretacyjny wynika choćby z orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej w Opolu z 15 kwietnia 2016 r. (sygn. akt: ZDB-4100-11/2016). Stanowisko w tym zakresie podtrzymała również GKO w orzeczeniu z 12 września 2016 r. (sygn. akt BDF1.4800.46.2016).
Podstawa prawna
Art. 16 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 450).
Art. 221 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).
Art. 8 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1311 ze zm.).
