Zaledwie 28 gmin i powiatów będzie miało w tym roku problem z ustawowym poziomem zadłużenia. To niecałe 1 proc. wszystkich samorządów, a do 2020 r. ich liczba spadnie do 13. Jednocześnie rośnie liczba złych długów – jest ich ponad dwa razy więcej niż przed rokiem.
Tak wynika z danych, o jakie poprosiliśmy Ministerstwo Finansów (MF) oraz regionalne izby obrachunkowe (RIO). Teoretycznie na liście „zagrożonych” są 23 gminy oraz osiem powiatów. Jednak, jak tłumaczy przewodnicząca Krajowej Rady RIO Grażyna Wróblewska, trzy gminy (Nowe Warpno, Sztutowo, Stepnica) nie planują w tym roku spłat swoich zobowiązań. A to wielkość spłat w zestawieniu z przychodami gminy decyduje o wielkości kluczowej relacji określonej w art. 243 ustawy o finansach publicznych (wskaźnik zadłużenia jest określany indywidualnie dla każdej jednostki).
Mniej nadmiernie zadłużonych
Przekroczenie jej uniemożliwia zaciąganie nowych kredytów czy ponoszenie wydatków, które nie są bezpośrednio związane z podstawowymi zadaniami gminy. Ale wiąże się także z koniecznością opracowania planu naprawczego dla lokalnego budżetu. Oznacza też ryzyko wkroczenia zarządu komisarycznego, który ustali budżet za gminę.
Eksperci podkreślają, że skala zjawiska jest znikoma. Co więcej, sytuacja ma się jeszcze poprawiać. W 2020 r. relacji określonej w art. 243 nie będzie spełniało tylko 13 samorządów. RIO ostrożnie podchodzą do tych danych – wszystko zależy od ich aktualności i uwzględnienia zmian w wieloletnich prognozach finansowych. Mimo to trudno się spodziewać, by zjawisko przybrało naprawdę niepokojące rozmiary.
Niewielka liczba zagrożonych jednostek to kolejne potwierdzenie poprawiającego się stanu finansów lokalnych władz. W ubiegłym roku globalna kwota zadłużenia sektora samorządowego spadła o 2,6 mld zł, do nieco ponad 69 mld zł. W 2016 r. samorządy odnotowały rekordową nadwyżkę w wysokości 7,7 mld zł. Kilka dni temu okazało się, że w I kwartale do budżetów gmin z tytułu udziału w PIT wpłynęło rekordowe 7,3 mld zł. To o ponad 300 mln zł więcej niż w analogicznym okresie ubiegłego roku.
Nowe niestandardowe zagrożenie
Nie oznacza to jednak, że problemu z długiem zupełnie nie ma. Wręcz przeciwnie – zwiększyło się zadłużenie z tytułu niestandardowych instrumentów finansowych. Chodzi o transakcje takie jak np. leasing zwrotny – sprzedaż np. nieruchomości, opłacanie czynszu i późniejszy odkup od leasingodawcy. Dziś ustawa o finansach publicznych pozostaje ślepa na takie przypadki. Dopiero szykowana przez Ministerstwo Finansów nowelizacja ustawy ma ukrócić te praktyki.
Na koniec 2016 r. dług związany z korzystaniem z niestandardowych form finansowania sięgnął ponad 1,42 mld zł wobec 680 mln zł rok wcześniej. MF niedawno podało, że wartość długów samorządowych zaciąganych w parabankach spada (164 mln zł na koniec ubiegłego roku). Ale jak słyszymy w RIO, dotyczyło to tylko „klasycznych” pożyczek, choć wyżej oprocentowanych niż w tradycyjnych bankach. Inne typy niestandardowego zadłużenia są wykorzystywane coraz częściej.
– Wzrost jest ogromny. Ustalamy, czym dokładnie został spowodowany. Dane te nie wynikają ze sprawozdań samorządów, ale z ankiet sporządzonych przez JST na prośbę Ministerstwa Finansów. Dane zawarte w tych ankietach mogą być zatem obarczone błędem. Wzrost zadłużenia może być spowodowany wykazaniem przez część samorządów zadłużenia z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych – wyjaśnia Grażyna Wróblewska, przewodnicząca Krajowej Rady RIO.
W woj. zachodniopomorskim kwota zobowiązań „wykazujących ekonomiczne podobieństwo do kredytu i pożyczki” wyniosła na koniec 2016 r. 226 mln zł. To ponad sześć razy więcej niż rok wcześniej. W woj. warmińsko-mazurskim kwota zadłużenia wzrosła w ostatnim roku z 86 mln zł do 235 mln zł. Na Dolnym Śląsku nastąpił wzrost ze 190 mln zł do 450 mln zł. Być może wzrost wynika z tego, że samorządy chcą wykorzystać ostatnią okazję, zanim rząd wdroży przepisy zabraniające korzystania z takich instrumentów. Spadek zauważono w woj. kujawsko-pomorskim (z 71 do 20 mln zł) czy świętokrzyskim (z 28 do 19 mln zł).
Pomysły na uelastycznienie
Ubiegłoroczny spadek zadłużenia tłumaczyć można mniejszą liczbą projektów unijnych i dopiero rozkręcającą się perspektywą UE na lata 2014–2020. Chęć zwiększenia samorządowych inwestycji z udziałem środków unijnych stoi za naciskami na rząd, by poluzować reguły zadłużeniowe.
Samorządy chciałyby obniżenia progu dofinansowania unijnego, powyżej którego możliwe jest niewliczanie zaciągniętych kredytów do poziomu długu. Dziś to 60 proc. dofinansowania unijnego przy inwestycjach. Lokalne władze chcą, by wystarczyło 30 proc. Platforma Obywatelska wniosła do Sejmu projekt ustawy, w której proponowano utrzymanie tego progu na dzisiejszym poziomie, ale zmianę wydatków ogółem na wydatki kwalifikowane (nadające się do zwrotu przez Brukselę). Efekt byłby podobny do obniżenia progu, choć nie w takiej skali, jak tego chcą samorządy.
Propozycja nie spodobała się MF. Ministerstwo argumentowało, że wprowadzenie w życie propozycji PO skutkowałoby swoistą reakcją łańcuchową – wyższe wyłączenia z długu poprawiłyby wskaźniki finansowe samorządów, a to z kolei sprzyjałoby ich większym wydatkom. W efekcie deficyt sektora finansów publicznych mógłby urosnąć nawet o 30 mld zł.
Resort finansów zgadza się na drobne ustępstwa, np. wprowadzenie możliwości restrukturyzacji i wcześniejszej spłaty zaciągniętych przez gminy długów. Możliwość głębszych zmian dopuszcza... resort rozwoju. Oboma kieruje wicepremier Mateusz Morawiecki.
– Mówi się, że Morawiecki do lunchu jest ministrem rozwoju, który myśli proinwestycyjnie, a po lunchu staje się ministrem finansów, który dokręca nam śrubę – ironizuje jeden z włodarzy.
– Jeśli okaże się, że przyjęty w ustawie o finansach publicznych pułap nie spełnia swojej funkcji, Ministerstwo Rozwoju będzie rozmawiać z resortem finansów o ewentualnych zmianach w obowiązujących zapisach ustawy – mówi Stanisław Krakowski z biura prasowego MR. Zaznacza jednak, że na takie zmiany jest za wcześnie – średni poziom dofinansowania unijnych projektów prowadzonych w samorządach wynosi ok. 82 proc. (licząc dofinansowanie UE do wydatków kwalifikowanych) oraz 74,5 proc. do wydatków całkowitych.
Aleksander Nelicki, ekspert od finansów komunalnych, uważa, że wskaźnik dopuszczalnej wysokości zadłużenia wymaga bardziej elastycznego podejścia. W jego opinii polityka inwestycyjna samorządów nie stanowi zagrożenia dla ich finansów i bezpieczeństwa wskaźników zadłużenia. Ryzyko dla bezpiecznych spłat zobowiązań może natomiast przyjść z zewnątrz. Chodzi np. o załamanie się koniunktury czy nałożenie nowych obowiązków bez zwiększenia dochodów.