Gmina nie może pobierać opłaty za nadprogramowe przyjazdy śmieciarki po papier i szkło

Sąd rozpatrywał problem związany z sytuacją, do której doszło w jednej z gmin województwa mazowieckiego. Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi. Akt ten przewidywał odpłatność za dodatkową usługę w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowania tych odpadów. Polegać miała ona na:

• zwiększeniu częstotliwości odbioru szkła i papieru do jednego razu w miesiącu, za co miała być pobierana dodatkowa kwota 3,86 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej nieruchomość oraz
• zwiększeniu częstotliwości odbioru papieru do jednego razu w miesiącu w zamian za opłatę 2 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej nieruchomość.

Dodajmy, że standardowo szkło i papier były odbierane raz na dwa miesiące.

Podstawą prawną uchwały według gminy był art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), w myśl którego rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi.

Skargę na uchwałę wniósł wojewoda mazowiecki. Zwrócił on uwagę na definicję pojęcia odpadów komunalnych zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach (dalej: u.o.), w myśl której „przez odpady komunalne należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych, pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwie domowym”.

Zdaniem wojewody, skoro odpadami komunalnymi są również szkło i papier wytworzone w gospodarstwie domowym, to powinny być one objęte usługami podstawowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność tej uchwały, podzielając argumentację wojewody.

Jakie zadania ma gmina w zakresie odbioru odpadów?

Podobnego zdania co wojewoda i WSA był NSA. Oddalając skargę kasacyjną rady gminy, NSA przypomniał, że w myśl art. 3 ust. 1 u.c.p.g. utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na swoim terenie systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.).

NSA przypomniał ponadto, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada może postanowić o odbieraniu odpadów od właścicieli nieruchomości, które nie są zamieszkałe, a na których powstają odpady komunalne. Odbieranie odpadów komunalnych jest odpłatne (art. 6r ust. 3 u.c.p.g.).

Za jakie usługi dodatkowe gmina może nałożyć opłatę?

Jednocześnie na podstawie art. 6r ust. 4 u.c.p.g. rada gminy może podjąć uchwałę, której przedmiotem są dodatkowe usługi, tj. usługi wykraczające ponad standardowe (podstawowe), określone w uchwale wydanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g.

Ustawodawca nie sprecyzował, o jakie dodatkowe usługi chodzi, a jedynie wskazał na trzy elementy, które powinny być przedmiotem uchwały, tj.:

• rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (pierwszy element),
• sposób świadczenia dodatkowych usług (drugi element),
• wysokość cen za te usługi dodatkowe (trzeci element).

Jako przykład takiej usługi dodatkowej można podać odbieranie odpadów ponad limity określone w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 z uwzględnieniem art. 6r ust. 3a. u.s.p.g. Ten ostatni przepis stanowi, że w uchwale, o której mowa w ust. 3,dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych i odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Czy odbiór papieru i szkła to usługi dodatkowe?

W efekcie w ocenie NSA zgodnie z art. 6r ust. 4 u.c.p.g, przedmiotem uchwały podjętej na tej podstawie mogą być tylko „dodatkowe usługi”, takie, które wykraczają ponad usługi standardowe (podstawowe) objęte uchwałą wydaną na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1493/18).

Jak wyjaśnił NSA, skoro „dodatkowe usługi” nie zostały w ustawie w sposób pozytywny zdefiniowane, to kluczowy pozostaje ów negatywny element ich określenia – są to usługi niebędące usługami standardowymi (podstawowymi).

Ważne! Jeżeli dana usługa jest standardową (podstawową), to nie ma znamion usługi dodatkowej i pozostaje poza zakresem kompetencji prawotwórczej z art. 6r ust. 4 u.c.p.g.

Kategorie usług, o których mowa w art. 6r ust. 3 i w art. 6r ust. 4 u.c.p.g., są rozłączne. Podobnie rozłączne są zakresy przedmiotowe uchwał podejmowanych na podstawie tych prze pisów.

NSA wyjaśnił również, że usługi polegające na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowaniu tych odpadów są usługami standardowymi (podstawowymi) – co do zasady – bez względu na kryterium ilościowe.

Jak zatem podkreślił NSA, kryterium ilościowe ma zastosowanie tylko do określonych kategorii odpadów, tj. zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych (art. 6r ust. 3a u.c.p.g.) – a contrario, nie ma zastosowania do pozostałych. „Dodatkowe usługi, hipotetycznie rzecz ujmując, mogą być zrelatywizowane do odpadów komunalnych objętych usługami podstawowymi, ale w takim przypadku musiałyby polegać na jakichś czynnościach o charakterze akcesoryjnym, a nie na samym odbiorze tych odpadów. Sam odbiór odpadów komunalnych będzie zaś mógł uchodzić za usługę dodatkową, gdy będzie dotyczył odpadów w ilościach przekraczających limity określone na podstawie art. 6r ust. 3a”.

Podsumowując: NSA ocenił, że szkło i papier są odpadami komunalnymi. Nie są one objęte regułą z art. 6r ust. 3a u.c.p.g., a więc ich odbiór – bez względu na ilość i częstotliwość – nie jest usługą dodatkową w rozumieniu art. 6r ust. 4 u.c.p.g. i tym samym nie mógł być przedmiotem uchwały podjętej na podstawie tego przepisu. „Określenie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych przynależy do materii uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. – samego zwiększenia tej częstotliwości również nie sposób uznać za usługę dodatkową” – podsumował NSA. ©℗