Uchwały budżetowe JST. Jakie błędy ujawniają regionalne izby obrachunkowe?

Jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa) w większości uchwaliły już budżety na 2024 r. Jednak na tym nie kończy się ścieżka, przez którą muszą przejść te uchwały. W nadchodzących tygodniach regionalne izby obrachunkowe (RIO) będą bowiem weryfikować zawarte w nich postanowienia.

Jeżeli w trakcie tej weryfikacji zostaną stwierdzone istotne naruszenia, wadliwe uchwały trzeba będzie poprawić. Lektura ubiegłorocznych i pierwszych tegorocznych postanowień RIO wskazuje, że wiele z naruszeń prawa z zakresu sfery zaciągania zobowiązania i sfery wydatków budżetowych powtarza się w wielu uchwałach. Aby ułatwić gminom zadanie, podjęliśmy próbę skategoryzowania najczęściej występujących naruszeń, z podziałem na kilka grup. Co istotne dla JST, z praktycznego punktu widzenia większość opisanych stanów faktycznych posiada przymiot uniwersalności, w tym znaczeniu, że mogą również występować w trakcie roku budżetowego (np. gdy gmina dokonuje zmiany uchwały budżetowej), co czyni tekst w znacznym zakresie aktualnym również na przestrzeni całego roku.

Zasadniczo weryfikacja budżetu dokonywana przez RIO dotyczy zgodności z przepisami ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1872; dalej: u.f.p.), aczkolwiek w pewnych stanach faktycznych znaczenie będą miały również regulacje innych aktów prawnych – w kontekście finansowym.

Weryfikacja będzie miała co do zasady charakter dwustopniowy. I tak:

► Etap 1: nadzorczy. Z art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: u.s.g.) wynika, że „uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90” (ust. 1). Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie (ust. 2). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

► Etap 2: opiniodawczy. Jest on związany zasadniczo ze stosowaniem art. 230 ust. 4 u.f.p., z którego wynika, że RIO na podstawie przyjętej przez JST wieloletniej prognozy finansowej oraz uchwały budżetowej przedstawia opinię w sprawie prawidłowości planowanej kwoty długu JST wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań, o której mowa w art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p.

Wezwanie do usunięcia błędów

Naruszenia stwierdzane w trakcie weryfikacji uchwał budżetowych JST co do zasady mogą być kwalifikowane jako istotne albo nieistotne naruszenia prawa. Większość opisanych w dalszej części przypadków w praktyce była kwalifikowana jako naruszenia istotne, aczkolwiek praktyka poszczególnych RIO bywa różna. Uchwała wzywająca do usunięcia naruszenia prawa wydana przez RIO nie podlega zaskarżeniu do sądu.

Jeśli RIO stwierdzi występowanie istotnego naruszenia prawa, to wszczyna postępowanie nadzorcze, w ramach którego „daje szansę” JST, a ściśle rzecz ujmując, organowi stanowiącemu JST do naprawy uchybień. Wówczas też jest wyznaczany konkretny termin, w którym wada powinna być usunięta. W praktyce zwykle dzieje się to w styczniu – w tym miesiącu wiele samorządów poprawia swoje budżety, usuwając błędy.

Procedura poprawiania zakwestionowanego aktu

Każda JST, która otrzyma z RIO uchwałę nadzorczą wzywającą do poprawy stwierdzonych naruszeń, powinna niezwłocznie przystąpić do czynności ukierunkowanych na wdrożenie procedury naprawczej. W praktyce oznacza to konieczność przejścia ponownej procedury legislacyjnej właściwej dla uchwalenia „normalnej” uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zatem pierwsze prace nad projektem przyszłej uchwały naprawczej powinny być rozpoczęte na poziomie organu wykonawczego danej JST, bowiem to organ wykonawczy w każdym samorządzie odpowiada za przygotowanie projektu uchwał. Kolejne etapy procedowania nad projektem w dużej mierze są zależne od wewnętrznych regulacji obowiązujących w danym samorządzie. Z zasady jednak organ wykonawczy JST kieruje wspomniany projekt do dalszych prac, a adresatem jest przewodniczący organu stanowiącego JST, czyli np. w gminie – rada gminy. Następnie los projektu zależny jest od prac prowadzonych przez właściwą komisję organu stanowiącego jednostki samorządowej, która finalnie przedkłada wersję ostateczną projektu na właściwe posiedzeniu organu stanowiącego JST.

Na etapie następującym po podjęciu uchwał „naprawczych” należy również pamiętać, aby możliwie szybko przekazać podjęte akty prawne do regionalnej izby obrachunkowej. Organ nadzoru będzie bowiem dokonywał ponownie weryfikacji sprawy, tj. pierwotnej uchwały (z wadami) oraz wtórnej uchwały (naprawczej) – co musi dokonać w ramach terminu, który jest narzucony izbie przepisami ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1325). W tym zakresie chodzi o szczególny termin wynikający z korelacji art. 12 ust. 4 ww. ustawy (w przypadku gminy) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688. Zatem, aby istniała realna możliwość weryfikacji, regionalna izba obrachunkowa musi mieć kompleksową dokumentację, w przeciwnym razie może to bowiem skutkować wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Dlatego też tak istotne z praktycznego punktu widzenia jest szybkie dostarczenie uchwał naprawczych do regionalnej izby obrachunkowej. Warto jeszcze wspomnieć, że niemal wszystkie wady są skutecznie poprawiane przez JST, aczkolwiek zdarza się, że przy okazji w uchwałach naprawczych pojawią się nowe wady. Każdy taki przypadek podlega indywidualnej ocenie prawnej przez regionalną izbą obrachunkową, co sprowadza się do wniosku, że może być różnie oceniony.

• Ile czasu RIO ma na weryfikację uchwały budżetowej?

Co do zasady na przeprowadzenie postępowania nadzorczego jest 30 dni, aczkolwiek termin ulega automatycznemu wydłużeniu wówczas, gdy RIO ustala dla JST termin na usunięcie wady w uchwale budżetowej. W efekcie zawsze termin jest w praktyce ustalany elastycznie – w zależności od danej sytuacji, bo każdy przypadek jest inny.

Widmo unieważnienia

Konsekwencją niezastosowania się do wskazania izby będzie już zdecydowana interwencja nadzorcza ze strony RIO w postaci wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w definitywny sposób „usuwającego” wadliwości w uchwale budżetowej. RIO ma do tego kompetencje wynikające z art. 12 ust. 1‒2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1325; dalej: ustawa o RIO). Z tych przepisów wynika zaś, że izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego JST za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. W tej sytuacji wskazane jest więc podejmowanie przez JST działań ukierunkowanych na „współpracę” z RIO: uwzględnienie w treści poprawionych uchwał ich uwag, co pozwoli na sprawne doprowadzenie do legalności uchwał budżetowych, bez potrzeby wydawania przez RIO uchwał stwierdzających nieważność zapisów tych uchwał.

Naruszenia związane z zaciąganiem zobowiązań

Ta grupa nieprawidłowości jest stosunkowo często stwierdzana w toku działalności RIO. Przy tym większość tych naruszeń ma charakter powtarzalny, tzn. występują od wielu lat i w wielu JST.

błąd 1. nieustalenie limitu zobowiązań na pokrycie przejściowego deficytu budżetu

► Na czym polega: Często się zdarza, że rada gminy przewidując wystąpienie przejściowego deficytu w trakcie roku budżetowego, ustala upoważnienie dla burmistrza do zaciągnięcia zobowiązań na jego pokrycie, ale nie ustala przy tym limitu, do jakiego owe zobowiązania mogą być zaciągane. To naruszenie, na które zwracają często uwagę RIO.

► Co wynika z przepisów: Wymóg ustalenia w budżecie limitu zobowiązań na pokrycie przejściowego deficytu wynika z art. 89 ust. 1 u.f.p. Postanowiono w nim, że „jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na „pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST (...)” . Ponadto w przepisie tym wskazano, że „zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na cel, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane”.

Znaczenie ma także art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p., z którego wynika, że uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90. Zobowiązania zaciągane na przejściowy deficyt są specyficzne, co akcentuje się również w doktrynie. W tym zakresie w komentarzu do ww. artykułu (P. Walczak [red.], „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”, Warszawa 2021) m.in. podano, że: „Zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, przeznaczone na pokrycie przejściowego deficytu budżetu JST, cechuje konieczność ich spłaty lub wykupu w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Instrumenty te pozwalają na równoważenie budżetu w trakcie jego wykonywania, w sytuacjach okresowego zachwiania bilansu gromadzonych dochodów i koniecznych do poniesienia wydatków. Nie są związane z trwałym niedoborem środków finansowych pozwalających na finansowanie ujętych w planie budżetu wydatków, a wyłącznie z brakiem synchronizacji między strumieniami tych środków wpływających na rachunek budżetu i z niego wypływających. Z tego też powodu przychody i rozchody w tym zakresie nie są planowane w budżecie JST. Planem wydatków objęte są natomiast wydatki związane z obsługą zadłużenia (np. odsetki, prowizje)”.

► Jak to ocenia RIO: W powyższej kwestii wypowiedziało się np. kolegium RIO w Warszawie. W uchwale z 31 stycznia 2023 r. (nr 4.62.2023; https://warszawa.rio.gov.pl) izba stwierdziła wadę prawną uchwały budżetowej, w której rada poprzestała jedynie na ustaleniu upoważnienia dla burmistrza do zaciągania zobowiązań. RIO uznała to za błąd, który rodzi istotne konsekwencje: „w uchwale nie określono (…) limitu zobowiązań z ww. tytułów dłużnych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego budżetu gminy, do czego organ stanowiący został zobligowany przepisami art. 212 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Kolegium Izby brak ustalenia limitu zobowiązań na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego przejściowego deficytu budżetu uniemożliwia skorzystanie przez Burmistrza Gminy (…) z ww. upoważnienia”. Jeśli chodzi o upoważnienie do zaciągania zobowiązań, to warto przypomnieć, że w art. 212 ust. 2 pkt 1 u.f.p. postanowiono, że „w uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90”.

► Podsumowanie: Limit zobowiązań na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego przejściowego deficytu budżetu powinien zostać zatem wpisany w uchwale budżetowej. Samo ustanowienie wtórnych upoważnień dla organu wykonawczego nie jest wystarczające.

błąd 2. brak ustalenia limitu zobowiązań z tzw. innych tytułów dłużnych

► Na czym polega: Często stwierdzanym błędem jest brak ustalenia w budżecie limitu zobowiązań zaliczanych do tzw. innego tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Chodzi np. o zobowiązania z tytułu leasingu czy zakupu nieruchomości na raty.

► Co wynika z przepisów: Wymóg ustalenia takiego limitu wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych. W art. 91 ust. 1 u.f.p. wskazano, że „suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p., oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwot określonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego”. Przywołany przepis nawiązuje do art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdzie postanowiono, że państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych m.in. z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek. Konkretyzacja zobowiązań w ww. zakresie nastąpiła w rozporządzeniu ministra finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 58; dalej: rozporządzenie). W par. 3 pkt 2 rozporządzenia postanowiono, że do kategorii kredyty i pożyczki, oprócz umów kredytu i pożyczek, zalicza się również:

• umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz umowy o poprawę efektywności energetycznej, które mają wpływ na poziom długu publicznego,
• dłużne papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona,
• umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach,
• umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także
• umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, z uwzględnieniem podziału na:

a) krótkoterminowe ‒ o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub podlegające spłacie na żądanie,

b) długoterminowe ‒ o pierwotnym terminie zapłaty dłuższym niż rok.

Dodatkowo znaczenie ma także art. 212 ust. 1 pkt 6a u.f.p., który stanowi, że „uchwała budżetowa określa limit zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, innych niż określone w pkt 6” (czyli innych niż pożyczki, kredyty, emisja papierów wartościowych). Wspomniane inne tytuły dłużne to zobowiązania JST wynikające np. z umów leasingu, zakup nieruchomości na raty itp.

► Jak to ocenia RIO: W efekcie nieokreślenie omawianego limitu jest traktowane przez RIO jako błąd. Przykładowo Kolegium RIO w Białymstoku w uchwale z 8 lutego 2023 r. (nr 3/41/2023, https://bip.bialystok.rio.gov.pl) stwierdziło wadę prawną uchwały budżetowej polegającą właśnie na braku określenia limitu zobowiązań z tytułu tzw. innych tytułów dłużnych. Podejmująca uchwałę rada ustaliła jedynie upoważnienie dla wójta gminy do zaciągania tych zobowiązań. Izba uznała, że „uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 212 ust. 1 pkt 6a w zw. z art. 91 ust. 1 u.f.p. w zakresie regulacji zawartych w par. 11 pkt 2 i pkt 8, które upoważniają organ wykonawczy oraz umożliwiają udzielenie takiego upoważnienia jednostkom organizacyjnym, do zaciągania innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy przy braku określenia limitu tych zobowiązań”.

W stanie faktycznym ww. sprawy ustalono jedynie upoważnienia do zaciągania zobowiązań, czyli aspekt wtórny wobec limitu zaciągania zobowiązań z tytułu innych tytułów dłużnych. W podanej wyżej uchwale kolegium RIO dodano także, że „brak określenia przez organ stanowiący w uchwale budżetowej limitu innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy, przy jednoczesnym wprowadzeniu upoważnień dla organu wykonawczego o treści wskazanej powyżej, w istotny sposób narusza dyspozycję zawartą w ww. art. 212 ust. 1 pkt 6a w zw. z art. 91 ust. 1 u.f.p.”.

► Podsumowanie: Brak ustalenia limitu zobowiązań z grupy tzw. innych tytułów dłużnych przy ustaleniu upoważnienia dla wójta w podanym zakresie świadczy o wadliwych zapisach uchwały budżetowej. Jeśli RIO stwierdzi występowanie takiej wady, to konieczna będzie odpowiednia korekta uchwały przez radę gminy.

błąd 3. ustalenie w uchwale upoważnienia dla burmistrza w zakresie spłaty zobowiązań gminy

► Na czym polega: Zdarza się, że rady gmin w uchwale budżetowej ustalają upoważnienie dla burmistrza do dokonania spłaty zobowiązań. Wpisywanie takiego uprawnienia w rzeczonej uchwale jest jednak uznawane za nielegalne.

► Co wynika z przepisów: W art. 212 ust. 2 u.f.p. postanowiono, że „w uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do:

1) zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90;

1a) zaciągania zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, innych niż określone w pkt 1;

2) dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art. 258”.

Należy zauważyć, że wyżej przytoczony art. 212 u.f.p. wyraźnie nawiązuje do licznych przepisów u.f.p., dających możliwość udzielenia upoważnienia dla organu wykonawczego JST. Dotyczy to więc:

• art. 89 ust. 1 u.f.p. oraz art. 72 ust. 1 pkt 2 – wyżej już omówionych,
• art. 90 u.f.p. – który stanowi: „Na finansowanie wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym ujęte w ramach przedsięwzięć, o których mowa w art. 226 ust. 3, jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać pożyczki w państwowych funduszach celowych oraz w państwowych i samorządowych osobach prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, o ile ustawa tworząca fundusz lub osobę prawną tak stanowi”,
• art. 258 u.f.p. – z którego wynika, że „organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do:

1) dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami;

2) przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym JST;

3) przekazania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym JST do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy;

4) dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków związanych ze:

a) zmianą kwot lub uzyskaniem płatności przekazywanych z budżetu środków europejskich, o ile zmiany te nie pogorszą wyniku budżetu,

b) zmianami w realizacji przedsięwzięcia finansowanego z udziałem środków europejskich albo środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, o ile zmiany te nie pogorszą wyniku budżetu,

c) zwrotem płatności otrzymanych z budżetu środków europejskich”.

Do żadnej z ww. kategorii nie można zaliczyć upoważnienia udzielanego przez organ stanowiący w zakresie spłat zobowiązań JST.

► Jak to ocenia RIO: W kontekście poruszonego problemu pomocne może być stanowisko zawarte w uchwale Kolegium RIO w Łodzi z 27 stycznia 2023 r. (nr 4/11/2021; https://www.lodz.rio.gov.pl). Izba stwierdziła wadę prawną uchwały budżetowej w zakresie nielegalnego ujęcia w jej treści upoważnienia dla burmistrza w zakresie spłat zobowiązań gminy. Kolegium stwierdziło: „Upoważnienie dla Burmistrza (…) zawarte w pkt 1 par. 16 (…) nie mieści się w zakresie przedmiotowym określonym w art. 212 ust. 2 ustawy, ani w żadnym innym przepisie prawa przewidującym kompetencje organu stanowiącego do upoważnienia organu wykonawczego. Kolegium Izby stoi na stanowisku, że dokonywanie spłaty zobowiązań gminy mieści się w zakresie kompetencji wykonawczych dotyczących budżetu gminy jakie należą do organu wykonawczego, wynikających z art. 30 ust.1 i art. 60 ust. 2 pkt 3 u.s.g.”.

Z przytoczonego fragmentu argumentacji wynika, że powołano się m.in. na art. 30 ust. 1 oraz art. 60 ust. 2 pkt 3 u.s.g., które stanowią o kompetencjach wykonawczych wójta/burmistrza w aspekcie wykonywania budżetu. W ich treści wskazano zaś, że „wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa”. Ponadto dodano, że wójtowi przysługuje wyłączne prawo dokonywania wydatków budżetowych.

► Podsumowanie: Wprowadzenie zapisów w uchwale budżetowej upoważniających burmistrza do spłaty zobowiązań pozbawione jest podstaw normatywnych. Uprawnienie to wynika bowiem wprost z przepisów związanych z wykonywaniem budżetu, a ingerencja organu stanowiącego w tym zakresie w uchwale budżetowej jest nielegalna. Takie zapisy trzeba zatem usunąć z budżetu.

błąd 4. modyfikacja uprawnień burmistrza dotyczących pomocy dla ukrainy

► Na czym polega: Chodzi tutaj o nielegalną modyfikację upoważnienia dla burmistrza do zaciągania zobowiązań w kontekście zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zakres tego upoważnienia jest określony ściśle w ustawie. Tymczasem rady gmin w uchwałach niejednokrotnie go modyfikują.

► Co wynika z przepisów: Zacznijmy od przypomnienia przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 103; ost.zm. Dz.U z 2023 r. poz. 1717; dalej: ustawa o pomocy Ukrainie). W art. 111 ustawy o pomocy Ukrainie postanowiono, że w celu realizacji zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa „organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa do:

1) dokonania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dokonywania przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej;

2) dokonywania czynności, o których mowa w art. 258 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.;

3) dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej oraz w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego związanych z wprowadzeniem nowych inwestycji lub zakupów inwestycyjnych przez jednostkę, o ile zmiana ta nie pogorszy wyniku budżetu tej jednostki”.

Przywołany przepis wyznacza więc możliwe granice upoważnienia udzielonego przez organ stanowiący dla organu wykonawczego JST. Co jednak istotne, zakres tego upoważnienia nie może być dowolnie modyfikowany przez organ stanowiący JST. W konsekwencji albo organ stanowiący JST decyduje się na przyjęcie upoważnienia w brzmieniu określonym wyżej przytoczoną regulacją albo nie udziela tego upoważnienia. Nie ma w tym zakresie rozwiązań pośrednich.

► Jak to ocenia RIO: W kontekście poruszonego problemu pomocne będzie stanowisko zawarte w uchwale Kolegium RIO w Warszawie z 17 stycznia 2023 r. (nr 2.33.2023; https://warszawa.rio.gov.pl). Stwierdzono w niej wadę prawną uchwały budżetowej w zakresie nieprawidłowo sformułowanego upoważnienia dla burmistrza miasta w celu realizacji zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Rada miasta zastosowała bowiem następujący zapis:

„Upoważnia się Burmistrza do: (…) dokonywania zmian dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem środków przekazywanych z państwowych funduszy celowych, zmian wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych (…). Upoważnienia określone w punktach 5–8 mają zastosowanie w celu realizacji zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa”.

RIO dokonując oceny prawnej zacytowanego fragmentu uchwały, wskazała, że treść tak wprowadzonego przez organ stanowiący upoważnienia kształtuje się odmiennie od treści upoważnienia ustawowego. Podkreślono, że przyjęcie przez organ stanowiący JST innego niż przewidziane w ustawie upoważnienia dla organu wykonawczego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż jest wykroczeniem poza przyznane kompetencje ustawowe i stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Powołano się przy tym na orzeczenia sądowe, w tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 1803/22) oraz wyrok WSA w Białymstoku z 9 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 275/20). Dodatkowo podkreślono, że realizując kompetencje prawodawczą, organ stanowiący JST musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa nie budzi wątpliwości reguła interpretacyjna administracyjnego prawa materialnego, zgodnie z którą „dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07).

► Podsumowanie: W przypadku gdy organ stanowiący JST zdecyduje się udzielić organowi wykonawczemu upoważnienia do zaciągania zobowiązań w kontekście zadań związanych z pomocą obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, to nie może modyfikować zakresu ustawowego upoważnienia. Inaczej mówiąc, organ stanowiący, udzielając upoważnienia, musi się kierować wyłącznie wyznacznikiem ustawowym.

błąd 5. zbyt niski limit zobowiązań na poczet restrukturyzacji zadłużenia

► Na czym polega: Chodzi o ustalenie niewłaściwej kwoty limitu zobowiązań (zwykle za niskiego) na poczet zaciągania zobowiązań związanych z emisją papierów wartościowych (w związku z restrukturyzacją zadłużenia).

► Co wynika z przepisów: Z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p. wynika, że „jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów”. W dużym uproszczeniu: chodzi o zobowiązania zaciągane w celach restrukturyzacyjnych. JST chcą w ten sposób uzyskiwać korzystniejsze warunki spłaty dotychczasowych zobowiązań kredytowych, pożyczkowych czy wynikających z emisji papierów wartościowych.

Wymaga jednak podkreślenia, że warunkiem legalności zaciągania tego typu zobowiązań jest przede wszystkim ustalenie odpowiedniego ich limitu. Nie może on być dowolny, powinien być skorelowany z innymi parametrami budżetowymi, w tym z przychodami i z upoważnieniem do zaciągania zobowiązań.

W ocenie prawnej podanego zagadnienia kluczowe znaczenie mają art. 212 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.f.p. Z tych przepisów wynika, że uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p. Ponadto przepisy mówią, że w uchwale budżetowej organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p.

► Jak to ocenia RIO: Warto zwrócić uwagę na stanowisko Kolegium RIO w Gdańsku zawarte w uchwale z 15 lutego 2023 r. (nr 029/g123/Z/23; https://bip.gdansk.rio.gov.pl). Stwierdzono w niej wadę polegającą na „ustaleniu kwoty limitu zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań w nieprawidłowej wysokości, tj. w kwocie 200 000,00 zł zamiast w kwocie 1 142 500,00 zł”. W ramach argumentacji prawnej RIO wskazała na znaczenie ww. przepisów u.f.p. W uzasadnieniu czytamy m.in.: „(…) ustalono limit zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz kredytów i pożyczek na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań do kwoty 256 741,00 zł, z tego: z tytułu emisji obligacji w wysokości 200 000,00 zł oraz z tytułu zaciągnięcia kredytu w wysokości 56 741,00 zł”. Dalej wskazano, że „(…) upoważniono Burmistrza Miasta do (…) emisji papierów wartościowych w wysokości 5 500 000,00 zł, z tego: na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu w wysokości 4 357 500,00 zł oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań w wysokości 1 142 500,00 zł. Zatem Kolegium tut. Izby uznało, że upoważnienia dla Burmistrza Miasta zostały ustalone prawidłowo, stosownie do potrzeb budżetu. (…) Zatem ustalając w treści par. 9 pkt 2 badanej uchwały limit zobowiązań na 2023 rok Rada Miasta winna określić kwotę limitu, do jakiej Burmistrz może emitować papiery wartościowe na (…) oraz kwotę limitu zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań w wysokości 1 142 500,00 zł”.

Z powyższego fragmentu uchwały RIO wynika, że rada miasta, udzielając upoważnienia dla burmistrza miasta do zaciągania zobowiązań, nie określiła limitu tych zobowiązań w adekwatnej wysokości. RIO dodała, że w tych okolicznościach rada miasta m.in. nie określiła limitu zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Przedstawione wyżej okoliczności w ocenie RIO świadczą o tym, że badana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 212 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 u.f.p.

► Podsumowanie: Brak ustalenia limitu zobowiązań albo ustalenie go w nieodpowiedniej wysokości w stosunku do upoważnienia do zaciągania zobowiązań stanowi o istotnym naruszeniu przepisów u.f.p. A zatem organ stanowiący JST musi w kolejnym kroku skorygować tę nieprawidłowość zgodnie ze wskazówkami RIO.

błąd 6. zawieranie kosztów obsługi długu w upoważnieniu do jego zaciągania

► Na czym polega: Chodzi o niewłaściwe ujmowanie w upoważnieniu dla wójta do zaciągania zobowiązań ich górnego limitu – określenie go w wysokości obejmującej nie tylko kwotę kredytu, lecz także koszty jego obsługi (planowany deficyt).

► Co wynika z przepisów: Jak wskazano w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.f.p., JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie planowanego deficytu swojego budżetu. W ścisłym związku z możliwością zaciągania zobowiązań na ww. cel jest obowiązek ujęcia w uchwale budżetowej odpowiednich zapisów dotyczących limitów ich zaciągania oraz upoważnień. Wymaga jednak podkreślenia, że ustawodawca wyraźnie odnosi się do zaciągania zobowiązań, a w konsekwencji parametry limitu i zobowiązania określone w treści uchwały budżetowej muszą odpowiadać wysokości zobowiązania. Nie mogą więc obejmować kwot wyższych, powiększonych np. o koszty obsługi zadłużenia.

► Jak to ocenia RIO: Opisane aspekty były przedmiotem oceny prawnej w uchwale Kolegium RIO w Łodzi z 30 stycznia 2020 r. (nr 2/8/2020; https://www.lodz.rio.gov.pl). RIO stwierdziła wadę prawną uchwały budżetowej polegającą na nieprawidłowym określeniu upoważnienia dla wójta gminy do zaciągania kredytu na pokrycie planowanego deficytu budżetu gminy, z uwagi na objęcie limitem i upoważnieniem również kosztów obsługi tegoż kredytu.

Stan faktyczny ww. sprawy wyglądał następująco: rada gminy udzieliła upoważnienia dla wójta gminy do zaciągnięcia kredytu długoterminowego na pokrycie planowanego deficytu budżetu. Jednak w sposób nieprawidłowy wskazała wysokość kwot w ramach tego upoważnienia. Upoważnieniem objęto bowiem nie tylko kwotę planowanego deficytu, lecz także koszty obsługi długu. Z uchwały rady gminy wynikało m.in., że: „Limit do zaciągania w/w zobowiązania określony został w par. 7 pkt 2 uchwały w wysokości 1 200 000,00 zł, zaś w pkt 3 określono limit z tytułu wydatków na obsługę długu w wysokości 38 000,00 zł”. RIO oceniając taki zapis, wskazała, że „art. 212 ust. 2 pkt 1 u.f.p. przewiduje, że w uchwale budżetowej organ stanowiący JST może upoważnić zarząd do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90”. Następnie podkreślono, że z uwagi na to, iż rada gminy w uchwale budżetowej określiła, że „zaplanowany deficyt budżetu będzie częściowo finansowany przychodami pochodzącymi z planowanego do zaciągnięcia kredytu długoterminowego w wysokości 1 200 000,00 zł, to upoważnienie dla wójta gminy nie powinno przekraczać powyższej kwoty”.

► Podsumowanie: Właściwe określenie kwoty limitu i upoważnienia do zaciągania zobowiązań (w tym na pokrycie planowanego deficytu) wymaga, aby kwoty te nie obejmowały kosztów obsługi zadłużenia, a jedynie nominalne kwoty zaciąganych zobowiązań.

błąd 7. planowanie emisji obligacji z przeznaczeniem na udzielanie pożyczek

► Na czym polega: Miasta lub gminy, które zaplanowały w budżecie emisję obligacji na poczet udzielania pożyczek innym podmiotom, mogą się spodziewać, że takie zapisy będą uznane za nielegalne.

► Co wynika z przepisów: W tym zakresie przedmiotowym na uwagę zasługują art. 52 ust. 1 oraz art. 211 i art. 212 ust. 1 pkt 4 i 5 u.f.p. Z treści pierwszego przepisu wynika, że „ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych:

1) dochody oraz przychody – stanowią prognozy ich wielkości;

2) wydatki oraz łączne rozchody – stanowią nieprzekraczalny limit”.

Z kolei w art. 211 u.f.p. m.in. postanowiono, że budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet JST jest uchwalany na rok budżetowy. Przy czym rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

Natomiast z art. 212 ust. 1 pkt 4 i 5 u.f.p. wynika, że uchwała budżetowa określa:

• łączną kwotę planowanych przychodów budżetu JST,
• łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu JST.

Znaczenie ma także art. 262 ust. 1 u.f.p., który mówi, że „czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd, z zastrzeżeniem ust. 2”. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika JST.

Jednocześnie należy przypomnieć, że JST nie mogą zaciągać zobowiązań na dowolne cele, a tylko na te, które wynikają z art. 89 i art. 90 u.f.p. I tak w art. 89 ust. 1 postanowiono, że JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu JST;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Ponadto z art. 90 u.f.p. wynika, że na finansowanie wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym ujęte w ramach przedsięwzięć, o których mowa w art. 226 ust. 3, JST mogą zaciągać pożyczki w państwowych funduszach celowych oraz w państwowych i samorządowych osobach prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, o ile ustawa tworząca fundusz lub osobę prawną tak stanowi.

Zatem z przytoczonych wyżej przepisów nie wynika możliwość zaciągania zobowiązań m.in. z tytułu emisji obligacji z przeznaczeniem na udzielanie pożyczek przez JST. Rzecz jasna, pożyczek JST może udzielać, lecz nie ze środków pochodzących z ww. mechanizmów zwrotnych.

► Jak to ocenia RIO: W kontekście poruszonego problemu pomocne będzie stanowisko zawarte w uchwale Kolegium RIO w Szczecinie z 22 kwietnia 2020 r. (nr XI.86.S.2020; https://bip.szczecin.rio.gov.pl). Stwierdzono w nim m.in. „wadę polegającą na zaplanowaniu w bud żecie zobowiązań z tytułu emisji obligacji na udzielenie pożyczki z budżetu gminy, czym naruszono art. 89 ust. 1 u.f.p.”.

► Podsumowanie: JST nie ma prawnych możliwości, aby zaciągać zobowiązania z przeznaczeniem na dalsze udzielanie pożyczek dla innych podmiotów. Musi w tym zakresie wyasygnować środki pochodzące z innych źródeł dochodów.

błąd 8. różnica w wysokości limitu zobowiązań i przychodów na ich pokrycie

► Na czym polega: W praktyce się zdarza, że określony w uchwale budżetowej limit zobowiązań z tytułu kredytów/pożyczek na planowany deficyt jest niezgodny z poziomem przychodów przeznaczonych na pokrycie tego deficytu. Taka rozbieżność powyższych kwot oceniana jest jako błąd.

► Co wynika z przepisów: Analizując kwestię deficytu budżetowego, należy przypomnieć, że może być on pokryty enumeratywnie określonymi przychodami określonymi w art. 217 ust. 2 u.f.p. Deficyt budżetu JST może być sfinansowany przychodami pochodzącymi z:

1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez JST,

2) kredytów,

3) pożyczek,

4) prywatyzacji majątku JST,

5) nadwyżki budżetu JST z lat ubiegłych, pomniejszonej o środki określone w pkt 8,

6) wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu JST innych niż określone w pkt 5 i 8, w tym wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych,

7) spłaty udzielonych pożyczek w latach ubiegłych lub środków z lokat dokonanych w latach ubiegłych,

8) niewykorzystanych środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczenia dochodów i wydatków nimi finansowanych związanych ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu określonymi w odrębnych ustawach oraz wynikających z rozliczenia środków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 i dotacji na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem tych środków.

Wymaga jednak podkreślenia, że zobowiązanie zaciągane z przeznaczeniem na pokrycie planowanego deficytu (przychód) musi być skorelowane z limitem zobowiązań przypisanych do tego celu (pokrycia deficytu). Nie może wystąpić sytuacja, w której limit zobowiązań w podanym wyżej zakresie zostanie ustanowiony na poziomie wyższym aniżeli przychody (np. kredytowe) przeznaczone na ten cel.

► Jak to ocenia RIO: Powyższa problematyka była przedmiotem oceny w uchwale Kolegium RIO w Olsztynie z 23 lutego 2020 r. (nr 0102-73/22; https://rioolsztyn.bip.net.pl). Jak czytamy we fragmencie uchwały: „Kolegium Izby stwierdziło, że w par. 5 pkt 2 uchwały określono limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na finansowanie planowanego deficytu budżetu w kwocie 7 895 842,59 zł, podczas gdy w par. 3 uchwały zapisano, że deficyt budżetu zostanie pokryty przychodami z kredytu w kwocie 163.084,24 zł”. W ocenie RIO była to wada.

► Podsumowanie: W ramach uchwały budżetowej JST musi zapewnić spójność założeń pomiędzy przychodami przeznaczonymi na pokrycie planowanego deficytu budżetu a limitem zobowiązań ustalonym na ten cel. Limit zobowiązań (np. na pokrycie deficytu) nie może przewyższać kwoty przychodów (np. z kredytów) przeznaczonych na dany cel (pokrycie deficytu).

Naruszenia związane z rezerwami budżetowymi

Oprócz opisanych wyżej naruszeń dotyczących zaciągania zobowiązań, drugą grupę często stwierdzanych przez RIO naruszeń (aczkolwiek w mniejszej ilości) stanowią nieprawidłowości w zakresie stanowienia rezerw budżetu – zarówno tych obligatoryjnych, jak i fakultatywnych.

błąd 9. niezasadne utworzenie rezerw celowych na etapie uchwały budżetowej

► Na czym polega: Zdarza się, że w uchwale bud żetowej radni wprowadzają rezerwy celowe na wydatki, które mogły zostać ujęte w standardowych pozycjach klasyfikacji budżetowej. Okazuje się, że to nieprawidłowe.

► Co wynika z przepisów: Punktem wyjścia w analizie prawnej podanej problematyki są przepisy zawarte w art. 222 u.f.p., zasadniczo w jego ust. 2, gdzie postanowiono, że „w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe:

1) na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;

3) gdy odrębne ustawy tak stanowią”.

W kontekście poruszonej problematyki kluczowe znaczenie odgrywa właściwa interpretacja pkt 1, który odnosi się do możliwości tworzenia rezerw celowych na wydatki, „których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie mógł zostać dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego”.

Istotą ww. przepisu jest to, że tworzenie ww. rezerw powinno stanowić wyjątek od ogólnej zasady wykazywania wydatków w ramach standardowych pozycji klasyfikacji budżetowej. W dużym stopniu ogólności można stwierdzić, że tworzenie takich rezerw należy rozpatrywać jako nadużycie ww. przepisu.

► Jak to ocenia RIO: Powyższy problem został przedstawiony w dość czytelny sposób w uchwale Kolegium RIO w Katowicach z 31 stycznia 2023 r. (nr 40/III/2023; http://www.katowice.rio.gov.pl). Stwierdzono w niej m.in. wadę polegającą właśnie na utworzeniu rezerw celowych z przeznaczeniem na wiele różnych zadań, w tym na: remont drogi gminnej, działalność kulturalną w gminie, utworzenie planu i finansowanie ochrony środowiska na terenie gminy, remont budynku ochotniczej straży pożarnej itp. W ramach argumentacji prawnej RIO wskazała m.in., że na podstawie art. 222 ust. 2 pkt 1 u.f.p. w bud żecie JST mogą być tworzone rezerwy celowe na takie wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu JST. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że mogą być tworzone przez organ stanowiący rezerwy celowe na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu, ale decydujący o możliwości utworzenia w budżecie fakultatywnej rezerwy celowej jest brak możliwości dokonania szczegółowego podziału wydatków na pozycje klasyfikacji bud żetowej i ten brak możliwości musi dotyczyć okresu opracowywania budżetu, czyli mieć miejsce przed uchwaleniem uchwały budżetowej.

Dalej podkreślono, że zgodnie z wolą ustawodawcy utworzenie rezerw celowych ma za zadanie zabezpieczenie środków na takie wydatki, których ogólne przeznaczenie jest znane, ale których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie mógł być dokonany w okresie opracowywania budżetu, a będzie mógł być dokonany dopiero w trakcie jego wykonywania, kiedy zaistnieje konieczność poniesienia wydatków, na których sfinansowanie została utworzona rezerwa celowa. Następnie dodano, że przy tak określonych celach rezerw, jak wskazane powyżej, możliwe jest dokonanie szczegółowego przypisania wydatku na poszczególne pozycje klasyfikacji bud żetowej i właściwe zaplanowanie go w uchwalanym budżecie, tj. w odpowiednim dziale i rozdziale klasyfikacji, w paragrafie wydatków. Niezależnie od powyższego RIO zaakcentowała, że instrument rezerw budżetowych ma za zadanie uelastycznić proces wydatkowania środków publicznych i nie jest narzędziem przewidzianym przez ustawodawcę do innych celów, w tym rozwiązywania trudności we współpracy między organami wewnątrz JST.

► Podsumowanie: W uchwale budżetowej nie można wprowadzać rezerw celowych na wydatki, które mogły zostać ujęte w ramach standardowych pozycji wydatkowych przypisanych odpowiednim podziałkom klasyfikacji budżetowej. Rezerwy celowe mają zabezpieczyć tylko te wydatki, których podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie mógł zostać dokonany w okresie opracowywania budżetu JST.

błąd 10. utworzenie zbyt wysokiej rezerwy ogólnej

► Na czym polega: Niektóre gminy pozostawiają znaczne kwoty na tzw. rezerwę ogólną. Tymczasem kwota ta też nie może przekraczać określonego limitu.

► Co wynika z przepisów: Punktem wyjścia w analizie prawnej podanej problematyki są przepisy zawarte w art. 222 u.f.p., w tym zasadniczo ust. 1, gdzie postanowiono, że „w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu”. Przytoczony przepis wyznacza więc granice dopuszczalnego poziomu rezerwy ogólnej tworzonej w uchwale budżetowej JST. W postanowieniu WSA w Warszawie z 28 marca 2018 r. (sygn. akt V SA/Wa 303/18) podano, że wykładnia językowa art. 222 ust. 1 i 2 u.f.p. wskazuje, iż utworzenie rezerwy ogólnej przez gminę jest obligatoryjne, rezerwy celowe mają zaś charakter fakultatywny. Ponadto akcentuje się, że rezerwa ogólna, o której mowa w art. 222 u.f.p., należy do grupy wydatków bieżących, zatem może stanowić źródło pokrycia wydatków bieżących w wyniku ich rozdysponowania. Co jednak istotne, rezerwa ogólna nie może być tworzona przez JST w dowolnej wysokości, co bywało już przedmiotem ustaleń ze strony RIO w ramach uchwał nadzorczych.

► Jak to ocenia RIO: Powyższy problem był przedmiotem oceny prawnej w uchwale Kolegium RIO w Lublinie z 19 stycznia 2021 r. (nr 20/2021; http://lublin.rio.gov.pl). Stwierdzono w niej m.in. wadę polegającą na ustaleniu kwoty rezerwy ogólnej z naruszeniem art. 222 u.f.p. RIO ustaliła, że: „W uchwale budżetowej określono łączną kwotę planowanych wydatków na sumę 17 596 008,00 zł, co oznacza, że kwota rezerwy ogólnej stanowi 1,10 proc. planu wydatków budżetu ogółem”. W ramach analizy prawnej RIO wskazała, że w myśl art. 222 ust. 1 u.f.p. rezerwę ogólną w budżecie gminy można tworzyć w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. planu wydatków budżetu ogółem. Mając na uwadze postanowienia tego przepisu, rada gminy mogła utworzyć rezerwę ogólną maksymalnie w wysokości 175 960,08 zł, czyli o 18 039,92 zł niższą od ustalonej.

► Podsumowanie: JST nie może tworzyć zawyżonej kwoty rezerwy ogólnej, organ stanowiący JST jest bowiem związany progiem minimalnym i maksymalnym określonym w u.f.p.

błąd 11. zbyt niska rezerwa na zarządzanie kryzysowe

► Na czym polega: Błąd dotyczy tworzenia w budżecie rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe. Niekiedy rady ustalają go poniżej ustawowego wymogu, który wynosi 0,5 proc. budżetu.

► Co wynika z przepisów: Dla wyjaśnienia podanego zagadnienia niezbędne będzie przypomnienie art. 222 ust. 2–4 u.f.p., z którego wynika, że w budżecie JST mogą być tworzone rezerwy celowe:

1) na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu JST;

2) na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;

3) gdy odrębne ustawy tak stanowią.

Ponadto suma rezerw celowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 3, nie może przekroczyć 5 proc. wydatków budżetu JST.

Zarząd JST dokonuje podziału rezerw, o których mowa w ust. 1 i 2. Warto przypomnieć, że ten ostatni przepis uprawnia organ wykonawczy do podziału rezerw utworzonych w budżecie, przy czym rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Założenie to ma potwierdzenie w art. 259 ust. 1 u.f.p. Zarząd JST może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego JST, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Co więcej, w ramach ww. uprawnienia organ wykonawczy JST dokonuje również podziału rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe, która podstawy normatywne ma w art. 26 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 122). Z tych przepisów wynika zaś m.in., że finansowanie wykonywania zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie gminnym, powiatowym i wojewódzkim planuje się w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw. W budżecie JST tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu JST, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.

► Jak to ocenia RIO: Problem zaniżonej rezerw celowej był rozpatrywany w uchwale Kolegium RIO w Opolu z 7 marca 2018 r. (nr 6/9/2018; https://bip.rio.opole.pl). Stwierdzono w niej m.in. wadę polegającą na ustaleniu: „(…) rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości niższej niż 0,5 proc. wydatków budżetu, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu, co narusza art. 26 ust. 4 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 209 zm.)”. W ramach argumentacji prawnej RIO powołała się na ww. przepisy u.f.p. oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Finalnie stwierdzono, że ustalenie ww. rezerwy celowej poniżej ustawowego limitu stanowi istotne naruszenie ww. regulacji prawnych.

► Podsumowanie: Utworzenie rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe poniżej ustawowego wymogu stanowi istotną wadę uchwały budżetowej JST. Warto pamiętać, że ustawodawca określa procentowo wskaźnik minimalnej tej rezerwy, a jednocześnie wprowadza limit maksymalny – suma rezerw celowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 3 (w tym kryzysowej), nie może bowiem przekroczyć 5 proc. wydatków budżetu danej JST.

błąd 12: odmienne kwoty rezerw w uchwale i w planie wydatków

► Na czym polega: Niezgodność pomiędzy kwotą utworzonej rezerwy w części normatywnej uchwały budżetowej a planem wydatków to kolejny błąd spotykany w uchwałach.

► Co wynika z przepisów: Zacznijmy od przypomnienia konstrukcji uchwały budżetowej. Składa się ona z dwóch podstawowych elementów: bud żetu JST oraz załączników, co wynika z art. 211 ust. 5 u.f.p. Jednocześnie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków bud żetu JST, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. Kwoty tworzonych rezerw należą zaś do kategorii wydatków bieżących. Z punktu widzenia poruszonej problematyki istotne jest to, że kwoty rezerw ujmowane są w ramach wydatków budżetowych z uwzględnieniem odpowiedniej klasyfikacji budżetowej, czyli na podstawie przepisów rozporządzenia z 2 marca 2010 r. ministra finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 513; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1347). W tym przypadku klasyfikacja budżetowa jest wykazywana wyłącznie w ramach załączników do uchwały budżetowej, czyli zasadniczo chodzi o plan dochodów i wydatków.

W przypadku wspomnianych rezerw są one ujmowane w podziałce klasyfikacyjnej dział 758 („Różne rozliczenia”) oraz rozdział 75818 („Rezerwy ogólne i celowe”).

► Jak to ocenia RIO: Problem tworzenia zaniżonej rezerw celowej był rozpatrywany w uchwale Kolegium RIO w Rzeszowie z 6 lutego 2017 r. (nr III/457/2017; https://bip.rzeszow.rio.gov.pl). RIO w weryfikowanej uchwale budżetowej stwierdziła wadę: „Badaną uchwałą Rada Miejska w (...) w par. 4 i par. 5 utworzyła rezerwę ogólną w wysokości 40 000 zł i rezerwę celową na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości 75 000 zł, łącznie w wysokości 115 000 zł. W planie wydatków wykazano natomiast w rozdziale 75818 «Rezerwy ogólne i celowe» kwotę wydatków bieżących planowanych na ten cel w kwocie 90 000 zł”. W ramach argumentacji podano, że zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt.2 u.f.p. uchwała bud żetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W tym kontekście wykazanie błędnej kwoty wydatków w rozdziale 75818 «Rezerwy ogólne i celowe» narusza powołany przepis u.f.p.

► Podsumowanie: Uchwała budżetowa musi być wewnętrznie spójna. Kwota utworzonych rezerw w ramach części normatywnej uchwały budżetowej musi mieć odzwierciedlenie w załącznikach, w tym przypadku chodzi o plan wydatków budżetu.

błąd 13. rezygnacja z rezerwy ogólnej

► Na czym polega: Chodzi o brak zapisów o utworzeniu rezerwy ogólnej w uchwale budżetowej. Rezygnacja z tej rezerwy również traktowana jest jako niedopuszczalna.

► Co wynika z przepisów: Należy przede wszystkim podkreślić, że ustawodawca w przypadku rezerwy ogólnej nie pozostawia dowolności JST co do jej tworzenia bądź nietworzenia, tak jak w przypadku większości fakultatywnych rezerw celowych. Kluczowe znaczenie ma art. 222 ust. 1 u.f.p., gdzie w sposób jednoznaczny stwierdzono, że w budżecie JST tworzy się rezerwę ogólną w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu. Przepis ten nie pozostawia więc swobody decyzyjnej organowi stanowiącemu JST co do jej tworzenia, a jednocześnie ustanawia dopuszczalne limity rezerwy, zarówno dolny, jak i górny. Mając na uwadze powyższe przepisy, JST nie może zrezygnować z rezerwy, przepisy bezwzględnie obowiązujące obligują bowiem do jej tworzenia z uwzględnieniem opisanych wyżej wymogów.

► Jak to ocenia RIO: Powyższy problem był przedmiotem oceny prawnej w uchwale Kolegium RIO w Łodzi z 30 stycznia 2020 r. (nr 2/28/2020; https://www.lodz.rio.gov.pl). Stwierdzono w niej m.in. wadę polegającą na braku utworzenia rezerwy ogólnej. Jak zauważyła RIO: „Zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżet. W par. 13 uchwały Rada Gminy (...) utworzyła rezerwę celową oraz inwestycyjną, natomiast pominęła rezerwę ogólną, której utworzenie ma charakter obligatoryjny”.

► Podsumowanie: Pominięcie w ramach uchwały budżetowej utworzenia rezerwy ogólnej, stanowi istotne naruszenie podstawowych zasad konstrukcji uchwały budżetowej. JST jest prawnie zobligowana ją utworzyć w budżecie na dany rok.

Pozostałe naruszenia

Do ostatniej kategorii naruszeń należą błędy związane z szeroko pojętymi wydatkami budżetu (do których zalicza się w szczególności opisane wyżej aspekty dotyczące rezerw budżetowych). Niewątpliwie kategorię tę cechuje znaczne zróżnicowanie sytuacji uznawanych przez RIO za nieprawidłowe, przy czym da się wyszczególnić pewne naruszenia, które się powtarzają – poniżej wskazujemy najbardziej istotne z nich.

błąd 14. pominięcie wydatków z funduszu sołeckiego w planie wydatków

► Na czym polega: Chodzi tutaj o nieujęcie w planie wydatków gminy przedsięwzięć wybranych przez mieszkańców w ramach funduszu sołeckiego.

► Co wynika z przepisów: Fundusz sołecki to mechanizm budżetowy, który ma podstawy normatywne w przepisach ustawy z 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 r. poz. 301; dalej: u.f.s.). I tak w art. 2 u.f.s. postanowiono, że rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki, podejmując uchwałę, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie tego funduszu. Przy czym fundusz nie jest funduszem celowym w rozumieniu u.f.p. Przepisy stanowią też, że środki funduszu sołeckiego przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku, o którym mowa w art. 5, są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Ponadto środki te mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków na działania zmierzające do usunięcia skutków klęski żywiołowej w rozumieniu ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz.U. z 2017 t. poz. 1897).

Z kolei w art. 5 u.f.s. ustawodawca przewidział procedurę ubiegania się o pieniądze z funduszu przez sołectwo. Zgodnie z tym przepisem warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu sołeckiego jest złożenie przez sołectwo wniosku do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek, sołtys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek w celu uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy. Uchwalając budżet, rada gminy odrzuca wniosek sołectwa, w przypadku gdy zamierzone przedsięwzięcia nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7. Z powyższego wynika, że rada gminy nie może w dowolny sposób postępować z wnioskiem sołectwa w sprawie wybranych zadań do realizacji. Może odrzucić wniosek tylko wówczas, gdy przedsięwzięcie nie spełnia kryterium z art. 2 ust. 6 lub 7 u.f.s.

► Jak to ocenia RIO: W kontekście poruszonego problemu szczególnie użyteczne będzie stanowisko Kolegium RIO we Wrocławiu zawarte w uchwale z 27 lutego 2023 r. (nr 15/2023). RIO stwierdziła w nim wadę prawną uchwały budżetowej polegającą m.in. na nieujęciu w planie wydatków budżetu gminy przedsięwzięć w ramach funduszu sołeckiego, spełniających wymagania określone w art. 2 ust. 6 lub ust. 7 u.f.s., w tym w zakresie dotyczącym:

„a) w dziale 600 „Transport i łączność”, rozdziale 60095 „Pozostała działalność”, paragrafie 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” w wysokości 3.499,48 zł,

b) w dziale 750 „Administracja publiczna”, rozdziale 75095 „Pozostała działalność”, paragrafie 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” w wysokości 4.399,71 zł,

c) w dziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdziale 90004 „Utrzymanie zieleni w miastach i gminach”, paragrafie 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” w wysokości 14.999,27 zł (…)”.

W ramach argumentacji prawnej RIO wskazała, że podjęcie przez organ stanowiący gminy na podstawie art. 2 ust. 1 u.f.s. uchwały o wyodrębnieniu funduszu sołeckiego stanowi dla mieszkańców sołectwa gwarancję możliwości wiążącego wpływu na budżet gminy poprzez wskazanie do realizacji zadań zgodnych z potrzebami tego sołectwa. Jak zaznaczono, sołectwo, w ramach przypisanych mu kwot wydatków, wyliczonych zgodnie z algorytmem określonym w ustawie o funduszu sołeckim, ma prawo sformułować wniosek o realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Dalej zaznaczono, że rada gminy nie może odrzucić wniosku o realizację przedsięwzięcia spełniającego wymogi określone w ustawie. Przedsięwzięcia spełniające wymogi powinny być ujęte w wydatkach budżetu gminy, a ich realizacja podlega regułom wydatkowania określonym w ustawie o finansach publicznych. Zaplanowanie wydatków na realizację przedsięwzięć spełniających warunki ustawy o funduszu sołeckim w kwotach niższych niż wykazane we wniosku, tj. niegwarantujących ich realizacji, stanowi zatem naruszenie art. 5 ust. 11 u.f.s.

► Podsumowanie: Rada gminy jest „związana” wnioskiem sołectwa, który podlegał procedurze określonej w u.f.s. Rada gminy nie może więc dowolnie w uchwale budżetowej pomijać zadania, które przeszły pozytywnie wspomnianą procedurę.

błąd 15. zaplanowanie wsparcia dla stowarzyszenia ze środków funduszu sołeckiego

► Na czym polega: Zdarza się, że w wydatkach budżetowych realizowanych w ramach funduszu sołeckiego rada wskazuje, że dotacje zostaną przekazane dla stowarzyszenia. Takie konkretyzowanie wydatków przez radę w uchwale jest nielegalne.

► Co wynika z przepisów: W opisie błędu 14 omówiono specyfikę funkcjonowania funduszu sołeckiego w kontekście ujmowania wydatków w ramach uchwały budżetowej. Jak jednak pokazuje praktyka, pominięcie w uchwale bud żetowej zadań wyłonionych w ramach procedury (przewidzianej ustawą o funduszu sołeckim) – jest tylko jedną z wielu nieprawidłowości, które mogą wystąpić przy okazji konstruowania wydatków budżetu JST. W uchwałach budżetowych zdarzają się bowiem i takie zapisy, które wkraczają już na przyszłe etapy, tj. które powinny mieć miejsce już po uchwaleniu tego aktu prawnego, w pewnym uproszczeniu można stwierdzić, że chodzi tu przede wszystkim o zapisy konkretyzujące realizatorów konkretnych zadań sołeckich. Z taką sytuacją mamy do czynienia w stanie faktycznym objętym uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 1 lutego 2021 r. (nr 027/g231/B/21). W rozstrzygnięciu nadzorczym RIO stwierdziła istotne naruszenie prawa polegające na zaplanowaniu w wydatkach budżetu środków z funduszu sołeckiego dla stowarzyszenia w wysokości 36 000,00 zł, które ujęto „w dziale 921 – Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdziale 92109 – Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby, par. 6230 – Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych”.

► Jak to ocenia RIO: Izba, która dokonała oceny prawnej uchwały budżetowej, wykazała nielegalność takiej operacji w planie wydatków budżetu. A jaka była argumentacja? Po pierwsze, podano, że ustawa o funduszu sołeckim nie zawiera w tym zakresie żadnych szczególnych unormowań. Jednocześnie przypomniano, że na podstawie art. 221 u.f.p. podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 571; dalej: u.d.o.p.p.w.), a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z tym podmiotem. Po drugie, w powyższej uchwale podkreślono, że „realizacja przedsięwzięcia przez stowarzyszenie prowadzące działalność na terenie gminy musi nastąpić przy uwzględnieniu przepisów ustawy o funduszu sołeckim, u.f.p. oraz u.d.o.p.p.w.”. Tymczasem zauważono, że już na etapie składania i weryfikowania wniosków o przyznanie środków z funduszu sołeckiego doszło, w ocenie RIO, do naruszenia przepisów prawa. Jak wskazano „Na tym etapie postępowania niemożliwym pozostaje bowiem postanowienie przez sołectwo o sposobie realizacji przedsięwzięcia i wskazanie, że będzie ono realizowane poprzez zlecenie go stowarzyszeniu i finansowane z dotacji. Działanie takie wykracza poza uprawnienia przypisane sołectwom w ramach funduszu sołeckiego, bowiem sołectwa są jedynie jednostkami pomocniczymi, działającymi w ramach osobowości prawnej gminy i w ramach jej budżetu”. Po trzecie, w ramach argumentacji zaakcentowano również, że „środki wyodrębnione w ramach funduszu sołeckiego stanowią część budżetu gminy. Nie są one przekazywane sołectwom w jakiejkolwiek formie. Gmina ponosi niezbędne wydatki związane z realizacją tych przedsięwzięć. Zatem, zdaniem RIO, to wójt gminy jako organ wykonawczy winien decydować o sposobie realizacji zadania, a nie mieszkańcy sołectwa”. Po czwarte, dodano także, że „gmina nie może przekazać stowarzyszeniu środków finansowych tylko dlatego, że stowarzyszenie będzie realizowało określony projekt, w którym mogą się mieścić nie tylko przedsięwzięcie zgłoszone przez sołectwo, lecz także projekty na rzecz przedsiębiorców, osób fizycznych i innych podmiotów. Po piąte, wskazano, że na gruncie przepisów u.d.o.p.p.w. nie jest możliwe w prowadzonym postępowaniu (konkursie) preferowanie stowarzyszeń (podmiotów) z obszaru sołectwa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.o.p.p.w. organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.o.p.p.w., ogłasza otwarty konkurs ofert. Udzielenie dotacji w świetle art. 13 i in. u.d.o.p.p.w., musiałoby zostać poprzedzone zatem przeprowadzeniem konkursu ofert i wyborem jednej lub kilku wygrywających ofert. Tymczasem, realizacja zadania sołeckiego ma nastąpić przez z góry już określony podmiot”.

► Podsumowanie: Na etapie uchwały budżetowej nie można konkretyzować sposobu wykonania zadania sołeckiego, np. przez stowarzyszenie, które otrzyma dotacje w ramach puli środków funduszu sołeckiego.

błąd 16. wadliwe zaplanowanie wydatku w ramach budżetu obywatelskiego

► Na czym polega: RIO może zakwestionować budżet, w którym zaplanowano zadanie wybrane z naruszeniem przepisów uchwały rady miasta w sprawie budżetu obywatelskiego.

► Co wynika z przepisów: Budżet obywatelski to mechanizm prawny, który ma podstawy normatywne w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie na uwagę zasługują przepisy zawarte w art. 5a u.s.g. Z jego treści wynika m.in., że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7.

Budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych, w jego ramach mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. W gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, z tym że wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Ponadto, zgodnie z ust. 7 art. 5a, rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:

1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem – o ile jest to możliwe – uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2040);

2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1 proc., mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;

3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;

4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Z punktu widzenia poruszonej problematyki kluczowe znaczenie ma ww. ustawowe upoważnienie z art. 5a ust. 7 ustawy, w ramach którego rada gminy wprowadza wewnętrzne regulacje związane z wyborem zadań w ramach budżetu obywatelskiego. Wymaga podkreślenia, że regulacje te są wiążące dla organów JST w procedurze kwalifikacji danego zadania w kontekście planu wydatków budżetowych. Natomiast ewentualne naruszenia tej procedury mogą wpływać na niemożność zaliczania zadań wybranych w ramach ww. procedury w uchwale budżetowej na dany rok.

► Jak to ocenia RIO: Powyższy aspekt był przedmiotem oceny prawnej zawartej w uchwale Kolegium RIO we Rzeszowie z 1 marca 2022 r. (nr VII/535/2022) dotyczącej uchwały budżetowej jednego z miasta. Kolegium RIO stwierdziło „wadę prawną uchwały budżetowej w następstwie zaplanowania w ramach budżetu obywatelskiego wydatku w kwocie 1 560 000,00 zł na finansowanie zadania, w sytuacji, gdy wskazany projekt został wybrany z naruszeniem przepisów uchwały rady miasta w sprawie budżetu obywatelskiego miasta oraz art. 5a ust. 7 u.s.g.”.

W ramach oceny prawnej RIO ustaliła m.in., że prezydent miasta, ustalając harmonogram przeprowadzenia budżetu obywatelskiego, wskazał, że na realizację „projektów dużych” przeznacza się kwotę 1 563 443,27 zł, zaś na realizacje „projektów małych” przeznacza się kwotę 320 000,00 zł. Dalej podano, że: „Na karcie głosowania w ramach budżetu obywatelskiego zamieszczono jednak pierwotnie złożony projekt o nazwie „Miejskie chodniki – przyjazne i bezpieczne”, którego koszty wykonania (po analizie komórki Urzędu Miasta) przekraczały założony budżet dla projektów dużych”. Dlatego RIO uznała: „Z tych względów projekt powinien być odrzucony i nie poddany głosowaniu w ramach budżetu obywatelskiego, ponieważ szacunkowy koszt realizacji przekracza maksymalną kwotę przeznaczoną na dany typ projektów [par. 7 pkt. 8 uchwały (…) Rady Miasta (….) w sprawie budżetu obywatelskiego miasta (…)]”.

► Podsumowanie: Rada miasta, określając postanowienia uchwały budżetowej, nie może ujmować wydatków budżetu wybranych z naruszeniem procedury budżetu obywatelskiego. Uchwały wewnętrzne odnoszące się do ww. mechanizmu są wiążące dla organu stanowiącego JST w kontekście kształtowania postanowień uchwały budżetowej.

błąd 17. pominięcie szczególnych zasad wykonywania budżetu

► Na czym polega: Często RIO stwierdzają, że w uchwale budżetowej zabrakło określenia przepisów dotyczących szczególnych zasad wykonywania budżetu JST. To kolejny błąd, który sprawia, że uchwałę trzeba poprawić.

► Co wynika z przepisów: Wyjaśnienie zagadnienia wymaga przytoczenia art. 212 u.f.p., który wyznacza zakres przedmiotowy uchwały budżetowej. Z jego treści m.in. wynika, że „uchwała budżetowa określa:

1) łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;

2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych;

3) kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

4) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

6) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90;

6a) limit zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, innych niż określone w pkt 6;

7) kwotę wydatków na spłatę przypadających w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, wymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego poręczeń i gwarancji;

8) szczególne zasady wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw”.

Do kategorii owych szczególnych zasad wykonywania budżetu wymienionych w powyższym punkcie 8 zalicza się z kolei m.in. środki, o których mowa w art. 93 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2151; dalej: u.w.t.p.a.). Z treści art. 93 ust. 3 pkt 1 wynika, że „opłata w części, o której mowa w art. 92 ust. 11 u.w.t.p.a., oraz dodatkowa opłata, o której mowa w art. 92 ust. 21 u.w.t.p.a., stanowią w wysokości:

1) 50 proc. dochód gmin, na terenie których jest prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych

2) 50 proc. przychód Narodowego Funduszu Zdrowia”.

Zaś ust. 4 art. 93 stanowi, że „gmina przeznacza środki, o których mowa w ust. 3 pkt 1, na działania mające na celu realizację lokalnej międzysektorowej polityki przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu”.

► Jak to ocenia RIO: W kontekście poruszonego problemu pomocne będzie stanowisko zawarte w uchwale Kolegium RIO w Białymstoku z 12 stycznia 2022 r. (nr 1/4/2022), w której izba stwierdziła wadę prawną uchwały budżetowej polegającą na „niezamieszczeniu w uchwale budżetowej przepisu dotyczącego dochodów z tytułu dodatkowej opłaty za wydawane zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych w opakowaniach nieprzekraczających 300 ml oraz wydatków na działania mające na celu realizację lokalnej międzysektorowej polityki przeciwdziałania negatywnym skutkom spożywania alkoholu”. RIO wskazała, że powyższe oznacza naruszenie przywołanego wyżej art. 212 ust. 1 pkt 8 u.w.t.p.a.

► Podsumowanie: brak ujęcia w ramach uchwały budżetowej środków pochodzących z tytułu szczególnych zasad wykonywania budżetu, w tym po stronie wydatkowej, kwalifikowane jest przez RIO jako naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych. Należy dodać, że nie sanuje tego naruszenia nawet okoliczność, że podane kwoty ujęto w załącznikach do uchwały, czyli w planie dochodów i wydatków budżetowych.

błąd 18. niewłaściwe przeznaczenie dochodów z opłat i kar środowiskowych

► Na czym polega: Chodzi o nielegalne zaplanowanie wydatków z wpływów pochodzących z opłat i kar za korzystanie ze środowiska na inne cele niż zadania z zakresu ochrony środowiska.

► Co wynika z przepisów: Analizę podanej problematyki należy zapoczątkować odniesieniem się do art. 403 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: p.o.ś.). Z podanego przepisu wynika, że „do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21–25, 29, 31, 32 i 38–42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4, 5 i 6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy”. Z kolei z art. 402 ust. 4, 5 i 6 p.o.ś. wynika, że wpływy z tytułu opłat i kar stanowią w 20 proc. dochód budżetu gminy, a w 10 proc. – dochód budżetu powiatu, z zastrzeżeniem ust. 4a, 5 i 6. Postanowiono w nich również, że wpływy z tytułu opłat za usunięcie drzewa lub krzewu oraz kar, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1890), stanowią w całości dochód budżetu gminy, z wyjątkiem wpływów z tytułu opłat i kar nakładanych przez starostę, które stanowią w całości dochód budżetu powiatu, oraz wpływów z tytułu opłat i kar nakładanych przez marszałka województwa – które z kolei „stanowią w 35 proc. przychód Narodowego Funduszu i w 65 proc. – wojewódzkiego funduszu”. Z kolei „wpływy z tytułu opłat i kar za składowanie i magazynowanie odpadów stanowią w 50 proc. dochód budżetu gminy, a w 10 proc. dochód budżetu powiatu, na których obszarze są składowane odpady. Jeżeli składowisko odpadów jest zlokalizowane na obszarze więcej niż jednego powiatu lub więcej niż jednej gminy, dochód podlega podziałowi proporcjonalnie do powierzchni zajmowanych przez składowisko na obszarze tych powiatów i gmin”.

► Jak to ocenia RIO: Przywołane wyżej przepisy obligują organy stanowiące JST do ujmowania w ramach uchwały budżetowej wydatków na finansowanie ochrony środowiska w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z ww. opłat i kar. Podany wymóg został precyzyjnie wykazany w ramach uchwały Kolegium RIO w Lublinie z 25 stycznia 2023 r. (nr 856.7.2023), w której RIO stwierdziła wadę prawną uchwały budżetowej polegającą na naruszeniu art. 403 ust. 2 p.o.ś., albowiem: „W wyniku dokonanych zmian kwota wydatków wskazana w par. 2 pkt 3 uchwały na finansowanie zadań z zakresu ochrony środowiska w wysokości 2000 zł pozostaje niższa niż kwota wpływów z tytułu kar i opłat za korzystanie ze środowiska określona w par. 1 pkt 3 uchwały oraz załączniku dochodowym w wysokości 12.000 zł”. Przy czym źródłem powstania opisanej nieprawidłowości było przeznaczenie w uchwale budżetowej środków na wydatki dotacyjne dla powiatu na zadanie inwestycyjne dotyczące przebudowy dróg powiatowych.

► Podsumowanie: organ stanowiący JST nie ma swobody, jeśli chodzi o przeznaczenie środków pochodzących z opłat i kar za naruszenie środowiska. W uchwale budżetowej podane środki nie mogą być planowane na zadanie niezwiązane z ochroną środowiska, w tym na dotacje dla innych samorządów na zadania związane z drogami publicznymi.

błąd 19. zaniżanie odpisu na izby rolnicze

► Na czym polega: Innym mankamentem jest ustalenie w uchwale budżetowej odpisu na izby rolnicze w wysokości poniżej ustawowego limitu. RIO takie działania uznają za naruszenie przepisów.

► Co wynika z przepisów: Podstawy normatywne związane z mechanizmem funkcjonowania izb rolniczych znaleźć można w ustawie z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 183; dalej u.i.r.), w tym zasadniczo chodzi o art. 35 u.i.r. Z jego treści wynika m.in., że dochody izb pochodzą:

1) z odpisu w wysokości 2 proc. od uzyskanych wpływów z tytułu podatku rolnego pobieranego na obszarze działania izby;

2) ze środków na realizację zadań zleconych przez administrację rządową lub samorządową;

3) z udziałów lub akcji spółek, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a;

4) z innego majątku izby;

5) z darowizn, zapisów, dotacji i innych wpłat;

6) ze składek członkowskich;

7) z opłat z tytułu usług świadczonych przez izbę;

8) z wpływów z oprocentowania rachunków bankowych oraz lokat.

Ponadto w u.i.r. przesądzono, że wpływy z podatku rolnego stanowiące dochody izb określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.i.r. gminy odprowadzają na rachunki bankowe właściwych izb w terminie 21 dni od dnia, w którym upływa termin płatności danej raty podatku rolnego. Dalej ustawa mówi, że „Dochody izb z odpisu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przysługującego od wpływów gminy z tytułu zaległości podatkowych w podatku rolnym oraz odsetek za zwłokę od tych zaległości, gminy odprowadzają na rachunki bankowe właściwych izb w najbliższym terminie, o którym mowa w ust. 2, przypadającym po dniu wpływu tych dochodów na rachunek bankowy gminy. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje na wniosek zarządu izby kwartalne informacje o stanie i terminach realizacji dochodów izb, o których mowa w ust. 1 pkt 1. Jeżeli dochody, o których mowa w ust. 1 pkt 1, pobrane na rzecz izby rolniczej nie zostaną przekazane izbie rolniczej w terminie, przysługują jej odsetki ustawowe za opóźnienie. W przypadku nieprzekazania izbie rolniczej dochodów z tytułu odpisu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przysługuje jej prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie”.

Zatem z przywołanych wyżej regulacji prawnych wynika kompleksowa procedura postępowania ze środkami odprowadzanymi przez gminę na rzecz izby rolniczej. Co istotne: odpis został ustanowiony na poziomie 2 proc. od uzyskanych wpływów z tytułu podatku rolnego pobieranego na obszarze działania izby i w tej równowartości powinien zostać ujęty w ramach planu wydatków budżetu.

► Jak to ocenia RIO: Naruszenia w powyższym zakresie stwierdziło Kolegium RIO w Szczecinie w ramach uchwały z 4 stycznia 2023 r. (nr I.1.K.2023). Mianowicie w uchwale budżetowej jednej z gmin RIO stwierdziła wadę prawną polegającą na naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 u.i.r. w zw. z art. 52 ust. 1 u.f.p, przy czym z tego ostatniego przepisu wynika, że „ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych:

1) dochody oraz przychody – stanowią prognozy ich wielkości;

2) wydatki oraz łączne rozchody – stanowią nieprzekraczalny limit”.

W rozstrzygnięciu RIO wskazała, że uchwała gminy „została podjęta z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 u.i.r. Zauważyła, że: „Stosownie do przywołanego powyżej przepisu do dochodów izb rolniczych zalicza się odpis w wysokości 2 proc. od pobranych przez gminę dochodów z tytułu podatku rolnego. Ustawodawca przesądził zatem o konieczności ujęcia w planie wydatków budżetu gminy kwoty stanowiącej równowartość 2 proc. od uzyskanych dochodów z ww. tytułu. W planie wydatków badanej uchwały Miasta (…) zaplanowano odpis na rzecz izb rolniczych w wysokości 10 000,00 zł, co stanowi 1,85 proc. prognozowanych dochodów jednostki z tytułu podatku rolnego”.

► Podsumowanie: Ustanowienie w uchwale budżetowej odpisu na rzecz izby rolniczej w kwocie niższej niż minimum ustawowe (2 proc. wpływów z podatku rolnego) narusza przepisy. Zakwestionowaną uchwałę trzeba zatem skorygować, dostosowując poziom wydatków do tego limitu.

błąd 20. błędy związane z załącznikiem dotyczącym dotacji

► Na czym polega: Błędem stwierdzanym przez RIO jest np. brak wyodrębnienia w załączniku do uchwały budżetowej dotacji przedmiotowych, podmiotowych i celowych związanych z realizacją zadań JST.

► Co wynika z przepisów: Dotacje w ramach uchwały budżetowej są kwalifikowane jako wydatki budżetowe. W kontekście podanej problematyki znaczenie mają przede wszystkim przepisy zgrupowane w ramach art. 214 i art. 215 u.f.p. Z art. 214 u.f.p. wynika, że w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się:

1) zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) plan dochodów rachunku dochodów jednostek, o których mowa w art. 223 ust. 1, oraz wydatków nimi finansowanych;

3) plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych.

Natomiast w art. 215 u.f.p. postanowiono, po pierwsze, że zestawienie, o którym mowa w art. 214 pkt 1 u.f.p, sporządza się w podziale na dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych i dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych. Po drugie, w zestawieniu, o którym mowa w art. 214 pkt 1, wyodrębnia się dotacje przedmiotowe, podmiotowe i celowe związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego.

Zatem przywołane wyżej regulacje prawne obligują organ stanowiący JST do zapewnienia określonej konstrukcji uchwały budżetowej w zakresie różnych dotacji. W praktyce JST dokonują ww. zestawień w ramach załączników do budżetu.

► Jak to ocenia RIO: Pomocne może być stanowisko zawarte w uchwale Kolegium RIO w Warszawie z 18 stycznia 2022 r. (nr 3.37.2022). RIO stwierdziła w niej m.in. wadę „załącznika nr 1 do uchwały, w którym ujęto zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych w roku 2022 z budżetu miasta podmiotom należącym do sektora finansów publicznych oraz podmiotom nienależącym do sektora finansów publicznych bez wyodrębnienia dotacji przedmiotowych, podmiotowych i celowych związanych z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego”.

W argumentacji prawnej RIO przypomniała, że zgodnie z art. 214 pkt 1 w związku z art. 215 ust. 2 u.f.p. w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu JST, przy czym w zestawieniu tym wyodrębnia się dotacje przedmiotowe, podmiotowe i celowe związane z realizacją zadań JST. Dodatkowo podkreślono, że w myśl art. 33 ust. 1 u.f.p. gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Oznacza to wymóg bezwzględnej transparentności wydatkowania środków publicznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 828/13). Kolegium RIO w Warszawie wskazało również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie.

► Podsumowanie: w załącznikach do uchwały budżetowej powinny być ujęte zestawienia dotacji przedmiotowych, podmiotowych i celowych związanych z realizacją zadań JST.

błąd 21. zaniżanie wydatków na dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli

► Na czym polega: Regionalne izby obrachunkowe często kwestionują planowany w uchwałach budżetowych poziom wydatków na dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli. Chodzi o nieuwzględnianie ustawowego współczynnika. Nawet niewielkie odchylenie poziomu wydatków w stosunku do ustawowego limitu może być uznane za błąd.

► Co wynika z przepisów: Wymaga podkreślenia, że przepisy odrębne mogą wymagać od JST zaplanowania w ramach wydatków budżetowych określonej puli środków na specjalne cele. Przykładem takich szczególnych rozwiązań są opisane wyżej: fundusz sołecki czy budżet obywatelski. Kolejnym przypadkiem, który zalicza się do tej szczególnej kategorii środków, są środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. W ustawie z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 984; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2005; dalej: Karta nauczyciela) wskazano na przepisy w ww. zakresie przedmiotowym. Świadczy o tym treść art. 70a Karty nauczyciela. Z jego treści wynika m.in., że w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych – w wysokości 0,8 proc. planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Ponadto w przepisie tym wskazano, że „podziału środków, o których mowa w ust. 1, dokonuje się po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, zrzeszających nauczycieli”.

Z punktu widzenia konstrukcji uchwały budżetowej istotne jest to, że zaplanowanie wydatków na podany cel w kwocie niższej aniżeli ww. próg 0,8 proc. planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli będzie wykazane przez RIO jako naruszenie prawa.

► Jak to ocenia RIO: Naruszenia w powyższym zakresie stwierdzono w ramach uchwały Kolegium RIO w Poznaniu z 12 stycznia 2022 r. (nr 1/44/2022). W dokumencie tym RIO wskazała na wadę prawną uchwały budżetowej jednej z gmin, która polegała na naruszeniu art. 70a Karty nauczyciela z powodu zaplanowania w budżecie wydatków na ww. cel na poziomie 0,79 proc.

► Podsumowanie: Organ stanowiący, przyjmując budżet, musi respektować wymogi przepisów odrębnych dotyczące gwarantowanych środków na realizację określonych zadań, w tym przypadku związanych z dofinansowaniem doskonalenia zawodowego nauczycieli.

błąd 22. wprowadzanie zmian w budżecie z pominięciem procedur

► Na czym polega: W praktyce JST zdarzają się sytuacje, w których radni organu stanowiącego wnoszą różne poprawki do uchwały budżetowej (w wydatkach) z naruszeniem procedury określonej statutem JST i przepisami ustawy o finansach publicznych.

► Co wynika z przepisów: W celu omówienia problemu należy przytoczyć stosowne regulacje prawne ustawy o finansach publicznych, tj. art. 233 pkt 1 oraz art. 236 ust. 1 i 5. Z przepisów tych wynika, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto w planie wydatków budżetu JST wyszczególnia się – w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej – planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych. Przepisy dodają, że organ stanowiący JST może ustalić większą szczegółowość planu wydatków.

Wymaga przy tym podkreślenia, że wnosząc poprawki do budżetu, radni nie mają w tym zakresie pełnej dowolności. Kluczową kwestią jest przestrzeganie przepisów statutu JST dotyczącego m.in. aspektów proceduralnych związanych z procedowaniem nad wnioskami/poprawkami. Statut z reguły wymaga zachowania określonej ścieżki postępowania, w tym rozpoznania poprawki przez komisję organu stanowiącego.

► Jak to ocenia RIO: Na tego typu nieprawidłowości zwrócono uwagę w uchwale Kolegium RIO w Bydgoszczy z 6 marca 2019 r. (nr VIII/25/2019). RIO stwierdziła wadę prawną związaną z przyjęciem uchwały budżetowej polegającą na uwzględnieniu zmian planu wydatków majątkowych. Po pierwsze, izba zauważyła, że nie zostały one rozpatrzone przez komisje rady, które opiniują projekty uchwał i zgłaszają swoje wnioski i propozycje. Po drugie, wskazała, że poprawki te poddano pod głosowanie i przyjęto przez organ stanowiący JST w szczegółowości innej niż w pozostałych zapisach uchwały budżetowej (poprawki były przyjmowane tylko w ramach działu i rozdziału klasyfikacji budżetowej, zaś konstrukcja uchwały wymagała zastosowania szczegółowości według: działu, rozdziału i paragrafu klasyfikacji budżetowej).

W ramach oceny prawnej RIO m.in. stwierdziła, że przyjęcie w głosowaniu poprawek do budżetu w innej szczegółowości klasyfikacji budżetowej niż to przewidziano w konstrukcji uchwały przedłożonej przez organ wykonawczy JST, stanowi istotne naruszenie art. 236 u.f.p. RIO wskazała także, że niedopuszczalne jest powoływanie się na uszczegółowienie poprawek wprowadzonych do uchwały, lecz przekazanych już po jej podjęciu. Jak zaznaczono, treść uchwały powstaje na podstawie projektu uchwały zgłoszonego przez podmiot posiadający zgodnie z ustawą lub statutem gminy prawo inicjatywy uchwałodawczej, z uwzględnieniem poprawek wprowadzonych na sesji rady i przegłosowanych podczas sesji rady gminy.

► Podsumowanie: przyjmowanie przez radnych organu stanowiącego gminy poprawek do głosowanej uchwały budżetowej musi uwzględniać wymogi proceduralne wynikające ze statutu JST oraz dodatkowo przepisy ustawy o finansach publicznych odnoszące się do wymaganego poziomu szczegółowości konstrukcji uchwały budżetowej.

błąd 23. brak spójności z wieloletnią prognozą finansową

► Na czym polega: Chodzi tu o brak ujęcia w uchwale budżetowej pełnej kwoty wydatków na zadania będące jednocześnie przedsięwzięciami w ramach wieloletniej prognozy finansowej (dalej: WPF.

► Co wynika z przepisów: Analizując aspekty wydatków należy mieć na uwadze regulacje prawne związane z konstrukcją uchwały budżetowej. Na uwagę zasługuje m.in. art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, gdzie postanowiono, że uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. Znaczenie mają także przepisy dotyczące wydatków, a związane z wieloletnią prognozą finansową. W tym zakresie należy odnotować art. 226 ww. ustawy, gdzie w ust. 1 postanowiono, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i powinna określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:

1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia;

2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu;

5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia;

6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty;

6a) relacje, o których mowa w art. 242–244, w tym informację o stopniu niezachowania tych relacji w przypadkach, o których mowa w art. 240a ust. 4 i 8 oraz art. 240b;

8) kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3.

Ponadto, zgodnie z ust. 3, w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia:

• nazwę i cel; jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia;
• okres realizacji i łączne nakłady finansowe;
• limity wydatków w poszczególnych latach oraz limit zobowiązań.

Z punktu widzenia poruszonej problematyki kluczowe znaczenie ma art. 231 ust. 2 ww. ustawy, gdzie postanowiono, że uchwały budżetowe określają wydatki na realizowane przedsięwzięcia w wysokości umożliwiającej ich terminowe zakończenie. Ten ostatni przepis w praktyce nakłada na organ stanowiący JST obowiązek odpowiedniego określenia planu wydatków w uchwale budżetowej, czyli kwot planu skorelowanych z kwotami określonymi w źródłach zaciąganego zobowiązania – np. w umowie.

► Jak to ocenia RIO: Pomocne może być stanowisko Kolegium RIO w Lublinie zawarte w uchwale z 12 stycznia 2021 r. (nr 9/2021), w której m.in. stwierdzono wadę polegającą na „wadliwym zabezpieczeniu w budżecie wydatków na realizację zadania majątkowego (przedsięwzięcia), które zostało również ujęte w wykazie przedsięwzięć wieloletniej prognozy finansowej”. RIO ustaliła bowiem, że: „Zadanie to jest jednocześnie przedsięwzięciem ujętym w wykazie przedsięwzięć, stanowiącym załącznik do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, przewidzianym do realizacji w latach 2021–2022, gdzie na 2021 r. określono dla niego limit wydatków w wysokości 2.018.251 zł. Z porównania powyższych kwot wynika, że w uchwale budżetowej na rok 2021 zabezpieczono kwotę wydatków niższą o 900.000 zł od limitu wydatków na to przedsięwzięcie ujęte w wieloletniej prognozie finansowej”.

RIO wskazała, że brak ujęcia w uchwale budżetowej pełnej kwoty wydatków na zadanie będące jednocześnie przedsięwzięciem przewidzianym do realizacji w wieloletniej prognozie finansowej narusza art. 231 ust. 2 u.f.p. Dodała, że ewentualne ograniczenie zakresu zaplanowanego przedsięwzięcia powinno znaleźć wyraz w ograniczeniu limitu wydatków przewidzianych na dany rok budżetowy oraz łącznych nakładów finansowych przyjętych w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej.

► Podsumowanie: W uchwale budżetowej na dany rok organ stanowiący JST powinien zapewnić kwoty wydatków zapewniające możliwość realizowania zadań, które zostały objęte przedsięwzięciami w ramach WPF. Brak tej spójności powoduje, że budżet jest obarczony wadą prawną. A zatem trzeba dokonać stosownej korekty.

błąd 24. zawyżanie wydatków na porozumienia międzygminne

► Na czym polega: Bywa, że w uchwale budżetowej kwota wydatków na realizację porozumienia międzygminnego jest wyższa niż wynikająca z zawartego porozumienia.

► Co wynika z przepisów: Działanie w ramach tzw. porozumień międzygminnych jest jedną z form współdziałania JST w realizacji zadań własnych. Podstawy normatywne dotyczące wspomnianych porozumień wynikają z art. 74 ustawy o samorządzie gminnym. W artykule tym postanowiono, że gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. W takiej sytuacji gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania.

W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że porozumienia międzygminne (porozumienia komunalne), o których mowa w art. 74 u.s.g., nie są umowami prawa cywilnego, lecz swoistymi formami publicznoprawnymi – porozumieniami administracyjnymi (czynnościami prawa administracyjnego). Na mocy porozumienia nie tworzy się nowej struktury organizacyjnej, a gmina przejmująca w tym trybie zadania publiczne realizuje je przez swoje organy i jednostki organizacyjne.

Natomiast formą prawną przekazywania środków finansowych niezbędnych do realizacji zadań będących przedmiotem zawartego porozumienia komunalnego jest dotacja celowa, co w konsekwencji kreuje określone, rygorystyczne procedury związane z rozliczaniem i kontrolą wykorzystania środków finansowych na takie cele. Artykuł 46 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2267; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2005) przewiduje bowiem, że „jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania z zakresu działania innych jednostek samorządu terytorialnego, na mocy porozumień zawartych z tymi jednostkami, otrzymuje od tych jednostek dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej”. Oznacza to, że dotacje przekazywane z budżetu innych JST mają ściśle określone przeznaczenie i mogą być wykorzystane wyłącznie na wskazany cel. Są to środki finansowe, które nie pozostają w swobodnej dyspozycji gminy, która je otrzymała (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt V CSK 651/17).

Dla oceny zagadnienia pod względem budżetowym znaczenie ma także art. 216 ust. 1 pkt 4 u.f.p., z którego wynika, że wydatki budżetu JST są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania realizowane wspólnie z innymi JST.

► Jak to ocenia RIO: W kontekście poruszonego problemu szczególnie użyteczne będzie stanowisko zawarte w uchwale Kolegium RIO w Rzeszowie z 21 lutego 2017 r. (nr IV/555/2017). RIO stwierdziła wadę prawną uchwały budżetowej polegającą na „zaplanowaniu wydatku z tytułu dotacji celowej na zadanie w zakresie obsługi osób nietrzeźwych dowiezionych do Izby Wytrzeźwień z terenu gminy dla innej gminy w kwocie przewyższającej o 2000 zł kwotę faktycznie wynikającą z zawartego porozumienia międzygminnego, tj. z naruszeniem postanowień ww. art. 216 ust. 1 pkt 4 u.f.p. w związku z art. 74 u.s.g.”.

► Podsumowanie: W uchwale budżetowej nie można planować wydatków na poziomie zawyżonym w stosunku do kwot objętych porozumieniem międzygminnym. Wartości kwotowe wynikające z tych aktów prawnych muszą być ze sobą spójne. ©℗