Rady gmin nie zawsze dobrze sobie radzą z określeniem warunków zamieszkiwania, które wymagają poprawy i uprawniają do ewentualnego przydziału lokalu. Zwłaszcza ustalenie kolejności budzi kontrowersje.
Analiza ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 150 ze zm., dalej: u.o.p.l.), a zwłaszcza jej art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 wskazują, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego czy socjalnego. Przeszkodę może bowiem stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Są to podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy.
Orzecznictwo i akty nadzoru wskazują, że rady gmin nie zawsze sobie radzą z poprawną formą konkretyzacji warunków zamieszkiwania, których wystąpienie powinno być podstawą do ich poprawy. Jest to jeden z elementów, który obowiązkowo musi się znaleźć w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
Niejasne pojęcie
Trudności w określeniu postanowień uchwały mogą być spowodowane niewłaściwym rozumieniem pojęcia „warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy”, użytego w art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. Sformułowanie to zostało wyjaśnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2011 r. (sygn. akt I OSK 1126/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem NSA pojęcie to należy rozumieć jako faktyczne warunki zamieszkiwania, tj. powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, liczba osób korzystających z lokalu itp. Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do tych warunków zamieszkiwania nie należą. Wobec tego NSA uznał, że kryterium braku zadłużenia czynszowego nie mieści się w upoważnieniu z art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. [przykład 1]
Orzeczenie to jest ważne, gdyż zakreśla dopuszczalną treść postanowień uchwały rady, które realizują upoważnienie z art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. Dlatego składy orzekające sądów administracyjnych w sprawach ważności aktów prawa miejscowego bardzo często powołują się na to stanowisko NSA.
Faktyczne przesłanki
Często w uchwale błędnie wskazuje się okoliczności, które odnoszą do pozycji prawnej wnioskodawcy. Celem tych zapisów jest ograniczenie lub uniemożliwienie uzyskania od gminy pomocy mieszkaniowej. Jak wskazał wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 13 maja 2013 r. (znak: PN-II.4131.201.2013, Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego 2013/2606), nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie mieści się w zakresie przedmiotowym warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Tytuł prawny do lokalu należy do sfery prawa, a nie do przedmiotu faktycznych warunków mieszkaniowych, do których można zaliczyć stan techniczny zajmowanego lokalu, stan techniczny budynku, w którym lokal dotychczas zajmowany jest położony, wyposażenie lokalu i budynku w instalacje i urządzenia. Podobnie orzekł WSA w Rzeszowie w wyroku z 14 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 849/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). [przykład 2]
Niedozwolone ograniczenia
W ramach upoważnienia z art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. nie mieści się ustalenie warunku wyłączającego udzielenie pomocy mieszkaniowej osobom, które samowolnie zajęły lokal komunalny. Tak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 6 czerwca 2013 r. (sygn. akt III SA/Kr 1181/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem krakowskiego sądu administracyjnego art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. nie upoważnia organu uchwałodawczego do określenia warunków dyskwalifikujących wnioskodawców. Pogląd ten został potwierdzony kolejnym orzeczeniem tego sądu z 2 października 2014 r. (sygn. akt III SA/Kr 1071/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podobnie orzekł WSA w Warszawie w wyroku z 28 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 2005/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdził, w nim, że kryterium zamieszkiwania za zgodą właściciela nie mieści się w pojęciu „warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy”, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. [przykład 3]
Niewłaściwe kryterium
Z kolei zdaniem krakowskiego sądu administracyjnego wyrażonym w wyroku z 23 maja 2013 r. (sygn. akt III SA/Kr 663/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) kryterium bycia ofiarą przemocy w rodzinie nie mieści się w pojęciu „warunków zamieszkiwania”. W ocenie tego sądu nie sposób przyjąć, odczytując badane określenie, by wyłącznie status ofiary przemocy w rodzinie należał do warunków mieszkaniowych kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Tak samo należy ocenić zdaniem krakowskiego sądu administracyjnego okoliczność, że osoba zamieszkująca w sąsiedztwie dopuściła się wobec wnioskodawcy czynu karalnego. Przyjęcie takiej interpretacji spowodowałoby bowiem uznanie, że wszystkie osoby będące ofiarami przestępstw (np. rozbojów, kradzieży, usiłowania zabójstwa) popełnionych w okolicy ich miejsca zamieszkania mogłyby z tego powodu starać się o udzielenie pomocy mieszkaniowej. W ocenie tego sądu zmiana miejsca zamieszkania nie zagwarantuje takiej osobie bezpieczeństwa, bowiem może zostać ofiarą podobnego przestępstwa w okolicy nowego miejsca zamieszkania. Oznacza to, że cel udzielenia pomocy mieszkaniowej nie zostanie osiągnięty.
Potrzebna konkretyzacja
W orzecznictwie podkreśla się, że przez określenie zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l., a więc warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy rozumieć należy faktyczne warunki zamieszkiwania, które uprawniają mieszkańca wspólnoty samorządowej do ubiegania się o lokal komunalny. To gmina samodzielnie ustala te warunki, gdyż ustawa szczegółowo ich nie formułuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 28/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jest to uzasadnione tym, że różna jest sytuacja mieszkaniowa w poszczególnych gminach. Rada gminy musi wziąć pod uwagę faktycznie występujące na terenie wspólnoty problemy społeczne, stan substancji mieszkaniowej itd. Dlatego konkretyzacja w uchwale warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy jest tak istotna.
Jak wskazał NSA w wyroku z 21 października 2008 r. (sygn. akt I OSK 598/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gmina ma zaspokoić nie każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące do ich poprawy. Zatem rada gminy, regulując zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, musi określić przesłanki przedmiotowe, którymi są warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu. Wobec tego warunki mieszkaniowe stanowią obok wysokości dochodu kryterium ustawowe, od spełnienia którego zależy zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
Niezupełność uchwały
Pomimo że ustalenie tych warunków jest istotną częścią uchwały, nie wszystkie rady gmin zrealizowały to upoważnienie, względnie nie określiły ich we właściwy sposób. [przykład 4]
Za brak określenia warunków zamieszkiwania uznanych za kwalifikujące do ich poprawy uznaje się również ich ustalenie poprzez określenie kryterium wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Upoważnienie do uregulowania tej kwestii zawarte jest w kolejnym przepisie u.o.p.l., tj. w art. 21 ust. 3 pkt 3.
Pogląd ten potwierdza wyrok WSA w Opolu z 22 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Op 342/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że o wypełnieniu delegacji ustawowej z art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. nie może świadczyć ustalenie w uchwale kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawierania umów najmu lokalu mieszkalnego i lokalu socjalnego, należących do zasobu gminy. Obowiązek ustalenia zasad pierwszeństwa wynika z pkt 3 ust. 3 art. 21 u.o.p.l., natomiast powinność określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy wynika z pkt 2 wskazanej regulacji, a więc już choćby z tego powodu nie można utożsamiać tych dwóch kwestii.
Jeżeli chodzi o skutki braku realizacji delegacji ustawowej z art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l., nie ma jednolitego poglądu sądów administracyjnych. Część ocenia to jako istotne naruszenie prawa, kwalifikujące do stwierdzenia nieważności całej uchwały (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 932/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), inne uważają, że jest to nieistotne naruszenie przepisów (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 29 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 287/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten ostatni pogląd opiera się na założeniu, że brakujące zapisy rada może uzupełnić w późniejszym terminie. ©?
WAŻNE
Warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy powinny dotyczyć zarówno wnioskodawców, którzy zajmują lokal w gminnych zasobach, jak i tych, którzy mieszkają poza nim
PRZYKŁAD 1
Trzeba ustalić zasady pomocy, a nie odmowy
Rada gminy uchwaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W części poświęconej warunkom zamieszkiwania kwalifikującym wnioskodawcę do ich poprawy ustaliła, że udzielenie pomocy mieszkaniowej jest możliwe dopiero po uregulowaniu zadłużenia, w przypadku gdy wnioskodawca nie opłacał na bieżąco należności za zajmowany lokal znajdujący się w zasobie mieszkaniowym gminy. Taki zapis jest wadliwy, gdyż nie odnosi się w całości do upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l., który mówi wprawdzie o warunkach zamieszkiwania, ale takich, które kwalifikują wnioskodawcę do ich poprawy. Powyższy zapis nie określa, jakie przesłanki upoważniają do udzielenia pomocy. Przeciwnie, wskazuje jakie okoliczności dyskwalifikują wnioskodawcę.
PRZYKŁAD 2
Skutki ustalenia przesłanek podmiotowych
Rada miasta w postanowieniu uchwały ustaliła, że o poprawę warunków zamieszkiwania mogą się ubiegać osoby stale zamieszkujące na terenie miasta przez co najmniej pięć lat przed datą złożenia wniosku o przydział lokalu, w warunkach jednoznacznie świadczących o zamiarze pobytu stałego. Określiła także, że wnioskodawca nie może mieć tytułu prawnego do innego lokalu i zamieszkiwać w szczególnie trudnych warunkach mieszkaniowych, np. w lokalach, w których przypada mniej niż 5 mkw. łącznej powierzchni mieszkalnej w przeliczeniu na jedną osobę uprawnioną do zamieszkiwania. Takie zapisy uchwały są błędne, gdyż rada ustaliła przesłanki kwalifikujące do poprawy warunków mieszkaniowych (zamieszkiwanie na terenie gminy przez określony czas i brak tytułu prawnego), które odnoszą się do wnioskodawcy, a nie zajmowanego lokalu. Poprawne jest wyłącznie postanowienie dotyczące trudnych warunków mieszkaniowych.
PRZYKŁAD 3
Samowolne zajęcie mieszkania nie wyklucza pomocy
W uchwale w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy rada miasta ustaliła, że nie są uprawnione do poprawy warunków mieszkaniowych osoby, które zajmują lokal komunalny bez zgody gminy. Zapis ten zakwestionował organ nadzoru.
PRZYKŁAD 4
Bez należytej precyzji
Rada gminy ustaliła, że podstawą kwalifikującą do poprawy sytuacji mieszkaniowej wnioskodawcy jest zamieszkiwanie w trudnych warunkach. Uchwała nie precyzowała, jak należy rozmieć to pojęcie. Wobec tego należy uznać, że rada nie zrealizowała upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l.
OPINIA EKSPERTA
Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego są ściśle określone w uchwałach rad gmin. O ile gminy dysponują tu pewnym luzem decyzyjnym, to jednak wszystko sprowadza się do zbadania sytuacji materialnej wnioskodawcy. O ile stosunkowo łatwo określić osoby, które spełniają kryterium dochodowe, o tyle już ustalenie kolejności na liście może wzbudzać poważne kontrowersje. Priorytetowo należy traktować osoby, które utraciły mieszkanie z zasobów gminy w wyniku zdarzenia nagłego (klęski żywiołowej, katastrofy w rozumieniu prawa budowlanego, pożaru itp.). Podobnie jest z mieszkańcami, którzy zajmują lokale mieszkalne i przekazują je gminie w zamian za lokal o mniejszej powierzchni. Na dobre miejsce na liście mieszkaniowej mają także szansę osoby z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, wymagające stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i zaspakajania potrzeb życiowych. Natomiast w przypadku mieszkań socjalnych pierwszeństwo mają osoby eksmitowane na mocy wyroku sądu, którym sąd przyznał uprawnienia do lokalu socjalnego. Ważnym powodem jest także nagłe zdarzenie, w wyniku którego osoby utraciły mieszkanie z zasobów gminy. Uchwała wprost wymienia osoby, które opuszczają dom dziecka w wyniku osiągnięcia pełnoletności, a ich rodzice lub opiekunowie przed umieszczeniem ich w domu dziecka zamieszkiwali w Gubinie co najmniej 5 lat. W uchwale jest jeszcze jeden wytrych, który daje możliwość przyznania mieszkania w przypadkach nagłych, niecierpiących zwłoki, zdarzeń. Decydujące jest tu zarządzenie burmistrza, wydane po uprzednim zasięgnięciu opinii społecznej komisji mieszkaniowej. Jednak nawet najlepsze uchwały gminne regulujące przyznawanie mieszkań nie będą miały zastosowania, gdy nie będzie co dzielić. Radni często stoją przed wyborem, czy zbudować 10 mieszkań za milion złotych, które w efekcie zadowoli 10 rodzin, czy zbudować gminną drogę za podobną cenę, która zadowoli kilkaset rodzin. Jedno jest pewne: bez rządowego programu w tym zakresie nie będzie znaczącej poprawy na gminnym rynku mieszkaniowym.
