W poszukiwaniu pieniędzy samorządy czasowo je zawieszają. Tymczasem w przypadku dużych miast jest to niezgodne z prawem. A tam, gdzie budżety były fakultatywne, lecz procedura ruszyła, może to rodzić problemy
Czy budżety obywatelskie będą ofiarami koronawirusa? W sytuacji gdy samorządy wydają pieniądze na walkę z epidemią i wprowadzają mechanizmy chroniące przedsiębiorców przed jej skutkami, liczy się każda złotówka. Niedawno Urząd Miasta w Gnieźnie poinformował, że zawieszone zostają zarówno wygrane w ubiegłym roku projekty społeczne, jak i planowane w tym roku głosowanie nad przyszłorocznym budżetem partycypacyjnym. Podobne decyzje dotyczące tegorocznej edycji podjęto w Nysie, Brzegu, Chojnicach. Odroczenie o rok budżetu obywatelskiego zaproponowali także radni w Krakowie (chodzi o 32 mln zł w budżecie na 2021 r.). Robią tak, choć w tarczy antykryzysowej nie przewidziano przepisów upoważniających gminy do zaniechania tworzenia budżetu partycypacyjnego. Co więcej, Sejm odrzucił senacką zmianę, według której w 2020 r. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mógłby zawiesić realizację budżetu obywatelskiego, a także przygotowania do budżetu obywatelskiego na 2021 r.
– W dużych miastach, bez ingerencji ustawodawcy, nie ma możliwości ani nieprzeprowadzania procedury najbliższego budżetu obywatelskiego, ani też ograniczenia wydatkowanych w nim środków poniżej ustawowego minimum – mówi dr Sebastian Gajewski z Katedry Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Warszawie.
Według niego, jeśli samorządy się zdecydują na takie działania, to regionalne izby obrachunkowe będą obowiązane najpierw wskazać, że doszło do nieprawidłowości i wezwać do ich usunięcia, a w dalszej kolejności – jeśli rady nie zareagują – stwierdzić nieważność uchwał budżetowych w całości lub w części. – Wydaje się, że wspomniana interwencja ustawodawcy w postaci przepisu epizodycznego, który będzie obowiązywał rok lub dwa lata, byłaby uzasadniona – mówi Sebastian Gajewski.
Problem powiatów grodzkich
Przypomnijmy, że w gminach będących miastami na prawach powiatu budżet obywatelski jest obligatoryjny, co wynika z 5a ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815). – Tym samym bez wyraźnych unormowań w przepisach odstąpienie od budżetu obywatelskiego w miastach na prawach powiatu może być wątpliwe pod względem prawnym – uważa Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k. w Poznaniu.
Wtóruje mu dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny i adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK. Podkreśla, że duże miasta, np. Kraków, są zobowiązane mieć budżet obywatelski i przeznaczyć na niego co najmniej 0,5 proc. wydatków. – Nie ma w tym przypadku możliwości rezygnacji z budżetu obywatelskiego i przeznaczenia jego środków na walkę z epidemią – mówi prawniczka. Według niej, jeśli budżet nie zostałby utworzony z uwagi na wydatkowanie środków na inny cel, to rada miasta dopuszcza się tzw. bezczynności prawodawczej, a tę można zaskarżyć w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.
Małe gminy też w potrzasku
– Inaczej przedstawia się sytuacja gmin, w których budżet obywatelski jest fakultatywny – mówi dr Sebastian Gajewski. I wyjaśnia, że w nich są one przeprowadzane na zasadach i trybie określonych w uchwale organu stanowiącego. – W sferze uznania politycznego radnych pozostaje zarówno rozstrzygnięcie o przeprowadzeniu budżetu obywatelskiego, jak i ewentualna decyzja o zaniechaniu tej szczególnej formy konsultacji społecznych – tłumaczy dr Gajewski. W jego ocenie organ stanowiący może uchylić lub w odpowiedni sposób zmienić uchwałę w sprawie zasad i trybu przeprowadzania bud żetu obywatelskiego. Prawnik widzi jednak problemy, gdy na podstawie obowiązującej uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzania budżetu obywatelskiego zarządzono go już w danym roku. Dlaczego? – W takiej sytuacji po stronie członków wspólnoty samorządowej powstaje publiczne prawo podmiotowe do wzięcia udziału w tym procesie – tłumaczy nasz rozmówca. I dodaje, że uchylenie po tej dacie – zawartej w akcie prawa miejscowego podstawy prawnej do przeprowadzenia budżetu obywatelskiego w danym roku – może budzić wątpliwości co do zgodności takiego rozstrzygnięcia z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji). Przestrzega także, że w żadnym wypadku nie jest dopuszczalne, by już w toku prac nad uchwałą budżetową usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego. Według prawnika wyłączają to wprost przepisy ustaw samorządowych.
Zwraca na to także uwagę dr Karolina Rokicka-Murszewska. Jej zdaniem przeprowadzenie konsultacji społecznych nad budżetem obywatelskim, a następnie ich nieuwzględnienie w uchwale budżetowej byłoby niezgodne z prawem. – Wynik konsultacji prowadzonych w trybie tworzenia budżetu obywatelskiego ma charakter wiążący, co oznacza, że zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego muszą zostać uwzględnione w uchwale budżetowej gminy – podkreśla dr Karolina Rokicka-Murszewska.
Zarzut działania wstecz
Podobnie uważa Mateusz Karciarz. – Kłopot może się pojawić w gminach, w których procedura w tym zakresie już trwa. Odstąpienie od budżetu obywatelskiego w tym momencie stanowiłoby tak naprawdę wprowadzenie regulacji prawnych działających wstecz, co może zostać zakwestionowane przez organy nadzoru – stwierdza ekspert.
Ma on jednak nadzieję, że w obecnej sytuacji będą one w sposób racjonalny podchodzić do oceny tego rodzaju uchwał. Zwłaszcza że w przepisach ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) wprost jest wskazane, że nadanie aktowi prawnemu wstecznej mocy obowiązującej jest dopuszczalne tylko wtedy, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem Mateusza Karciarza obecna sytuacja niewątpliwie nie uniemożliwia takiego działania.
Co istotne, zgodnie z art. 257 i 258 ustawy 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 374) gmina ma prawo w ciągu roku budżetowego dokonywać zmian w budżecie (którego częścią jest budżet obywatelski). Przepisy jednak nie wskazują, iż może się tak stać z powodu sytuacji wyjątkowej związanej z epidemią. Dlatego zdaniem dr Rokickiej-Murszewskiej na potrzeby walki z koronawirusem najlepiej byłoby, gdyby do ustawy o finansach publicznych został wprowadzony odpowiedni przepis – na wzór art. 180a u.f.p. odnoszącego się do budżetu państwa (dodany ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. 2020 r. poz. 568), przewidujący przesunięcia w budżecie JST w związku z ogłoszeniem epidemii.
