Terenowi przedstawiciele rządu rocznie unieważniają ok. 3,4 tys. lokalnych uchwał. Z jednej strony stanowią bufor bezpieczeństwa przed bublami prawnymi tworzonymi przez radnych, z drugiej – wiele ich decyzji nie utrzymuje się potem w sądach.
Lokalni włodarze powoli kończą konsultacje 21 tez decentralizacyjnych, które przedstawili 4 czerwca w Gdańsku. Zawarte tam postulaty zostały mocno skrytykowane przez działaczy PiS, którzy zarzucili im „przemycanie” tą drogą postulatów wyborczych opozycji i dążenie do „landyzacji” Polski. Samorządowcy z kolei przekonywali, że to tylko wstępne propozycje i że zostaną one zapewne zmodyfikowane. Konsultacje kończą się w sierpniu, wtedy też tezy zostaną przedstawione w zaktualizowanej wersji.
Źli wojewodowie
– Najwięcej emocji budzi teza 17. o likwidacji urzędu wojewody i sprawach związanych ze służbą zdrowia – zdradza nam Tadeusz Truskolaski, prezydent Białegostoku i szef Unii Metropolii Polskich.
Problem związany z propozycją likwidacji funkcji wojewody polega nie tylko na tym, że wymagałoby to zmian w Konstytucji RP. Brakuje też klarownej wizji, co w zamian. Pytani przez nas samorządowcy wskazują, że rolę wojewodów mogłyby przejąć np. „terenowe jednostki biur prawnych premiera”. Inni twierdzą, że postulat miał bardziej charakter „semantyczny” i że chodziło raczej o osłabienie historycznego znaczenia wojewody, a nie o likwidację samej funkcji.
Bardzo często wśród samorządowców można się spotkać z opinią, że odkąd władzę w Polsce przejął PiS, wojewodowie zaczęli dokręcać śrubę samorządom, często związanym z opozycją. W kwietniu opisywaliśmy raport Rady Europy oceniający stan samorządności w Polsce. Delegaci relacjonowali opinie zasłyszane od polskich samorządowców, że czują się „pod presją” ze strony władz centralnych oraz że widać dążenie do przedstawiania władz lokalnych w negatywnym świetle. W efekcie delegaci Rady zarzucili polskiemu rządowi naruszenie art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r., zgodnie z którym „kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić”.
Z tymi argumentami polemizuje MSWiA, które w odpowiedzi skierowanej do Rady Europy stwierdza, że na poparcie tezy o nadużywaniu władzy przez wojewodów nie podano żadnych statystyk. – Z danych zebranych przez MSWiA wynika, iż procentowo liczba uchwał, wobec których stwierdzono nieważność, oraz uchwał zaskarżonych do sądów administracyjnych pozostaje na stałym, niskim poziomie w relacji do wszystkich uchwał badanych przez wojewodów, a nawet można zaobserwować pewną tendencję spadkową w latach 2016–2017 – przekonuje MSWiA.
Wiele się nie zmieniło
Resort stosuje więc prosty miernik – podaje, ile uchwał samorządowych blokowali wojewodowie w trybie nadzorczym na przestrzeni ostatnich lat. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o tej nieważności w ciągu 30 dni decyduje wojewoda (gmina może jego decyzję zaskarżyć do sądu administracyjnego). Jeżeli wojewoda nabierze wątpliwości co do jakiejś uchwały samorządu, ale minie 30-dniowy termin, może ją już tylko zaskarżyć do sądu (zgodnie z art. 93 ust. 1).
Sprawdziliśmy we wszystkich urzędach wojewódzkich, jak wyglądają statystyki w tym zakresie. Wynika z nich, że średnio (w latach 2014–2018) wojewodowie stwierdzali nieważność ponad 3,4 tys. samorządowych uchwał. Nie widać tu jakiejś szczególnej tendencji wzrostowej, odkąd u władzy jest PiS. Z kolei do sądów administracyjnych wojewodowie skarżyli średnio ok. 400 uchwał. Przy czym nominalnie częściej robili to za ostatnich lat rządów PO-PSL (ponad 500 rocznie) niż obecnie. Sama relacja uchwał o stwierdzonej nieważności w stosunku do liczby uchwał ogółem pozostaje na względnie podobnym poziomie – wskaźnik wynosi średnio 1,7.
Dr hab. Dawid Sześciło z Instytutu Nauk Prawno-Administracyjnych Uniwersytetu Warszawskiego przekonuje jednak, że dane przedstawiane przez MSWiA nie pokazują całego obrazka. – Dużo bardziej niepokoją dane mówiące o liczbie rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, które nie przechodzą potem kontroli sądowej. W 2018 r. około połowy takich rozstrzygnięć nadzorczych sądy uchyliły. Szczerze mówiąc, nie pamiętam tak wysokiego wskaźnika – mówi ekspert.
– Jeśli średnio co drugie z zaskarżonych rozstrzygnięć wojewody nie utrzymuje się potem w sądzie, to proszę sobie wyobrazić, co byśmy pomyśleli o sędzi, którego co drugi wyrok jest uchylany w sądzie wyższej instancji – dodaje. O czym świadczy taka sytuacja? – Być może wojewodowie mają słabych prawników, ale nie sądzę, by jakość kadr departamentów nadzorujących samorządy się tak dramatycznie pogorszyła w tak krótkim czasie. Dlatego możemy mieć do czynienia z decyzjami wojewodów, które w dużej mierze motywowane są politycznie i wpisują się w pewną ich nadpobudliwość – ocenia dr hab. Sześciło.
Za dużo i za szybko
Część naszych rozmówców zauważa, że tegoroczna wyższa liczba rozstrzygnięć wojewodów odrzucanych przez sądy może częściowo wynikać z procesu dekomunizacji i tego, że sądy nieraz nie przyznawały racji wojewodom, którzy próbowali nadawać własne nazwy zdekomunizowanym ulicom (w sytuacji gdy takiej zmiany nie dokonał wcześniej samorząd we własnym zakresie).
Andrzej Porawski ze Związku Miast Polskich, zwraca z kolei uwagę na liczne sprawy sądowe związane z negatywnymi opiniami kuratorów odnośnie przygotowanej przez samorządy sieci szkół. – W wyrokach dotyczących tych spraw najczęściej się stwierdza, że wojewoda uchylił decyzję rady na zasadzie „nie, bo nie”. Tymczasem powinien zawrzeć merytoryczne uzasadnienie. Dlatego sądy dość notorycznie uchylały rozstrzygnięcia wojewodów, którzy przy ustalaniu sieci szkół wspierali opinie kuratorów oświaty, których z kolei przeciwko samorządom dodatkowo nastawiała była minister edukacji Anna Zalewska – mówi Porawski.
W opinii Krzysztofa Iwaniuka ze Związku Gmin Wiejskich RP kłopotem jest niestabilność prawa i tempo zachodzących zmian. – W konsekwencji nasze prawo bywa mało precyzyjne i trudno się w nim poruszać, zwłaszcza gdy wojewodowie są bardzo drobiazgowi. Najczęściej nie chodziliśmy do sądu, gdy wojewoda stwierdzał nieważność, ale poprawialiśmy uchwałę i ponownie poddawaliśmy ją pod nadzór wojewodów. Choć rzeczywiście odnoszę wrażenie, że w tej kadencji takich sytuacji jest więcej i trudno przewidzieć, jak ten czy inny wojewoda oceni nawet podobne do siebie sprawy – mówi Iwaniuk.
Jak często wojewodowie interweniują w sprawie samorządowych uchwał
Czytaj też jutro w Tygodniku Prawnik