Radykalnie wzrosła liczba uchylanych przez sądy administracyjne rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów wydawanych wobec samorządów. Co z tym zrobić?
Wojewoda to instytucja, która w historii polskiej państwowości zajmuje niezwykłe miejsce. To jedna z tych nielicznych stałych na osi czasu, element naszej ustrojowej tożsamości, który istniał niemal od zawsze, choć w zmieniającej się formie. Tylko w ostatnich stu latach: wojewodowie byli kluczową instytucją terenowej administracji w czasach II RP, szczególnie pod rządami konstytucji kwietniowej, w PRL wojewodowie zniknęli wraz z resztkami samorządu terytorialnego w 1950 r., by wrócić za sprawą gierkowskiej reformy administracyjnej lat 1973–1975. Ich pozycja była bardzo silna, przynajmniej do 1983 r., kiedy w większym stopniu podporządkowano ich działającym na poziomie województwa radom narodowym, które były w tym czasie lichym erzacem samorządu terytorialnego.
III Rzeczpospolita nie tylko nie rozstała się z wojewodą, ale do czasu reformy administracyjnej 1998–1999 zachowała ich najważniejszą pozycję w województwie. Zarządzali, szafowali darami, nadzorowali samorząd i oczywiście w dalszym ciągu reprezentowali rząd. Wspomniana reforma miała tę sytuację radykalnie odmienić. Wojewodowie mieli pozostać przedstawicielami rządu w terenie, ale ich kompetencje do zarządzania nowo utworzonymi regionami miały przepłynąć do samorządu województwa. Wojewodowie mieli się stać w dużej mierze niewidoczni dla mieszkańców, tzn. pozbawieni wpływu na bieżące sprawy decydujące o jakości życia obywateli. Aktywizować mieli się w sytuacjach kryzysowych, zwłaszcza w czasie klęsk żywiołowych, kiedy mieli zapewnić odpowiednią koordynację działania różnych służb. To nie całkiem się udało.
Reklama

Reklama
W trwającej kadencji wojewodowie dostali do ręki nowe kompetencje w zakresie bieżącego zarządzania. Przejęli od samorządu województwa – wespół z Ministrem Środowiska – obsadzanie kierownictwa wojewódzkich funduszy ochrony środowiska. Zajęli się także rozdawaniem samorządom pieniędzy na remonty dróg na podstawie ustawy z października zeszłego roku o Funduszu Dróg Samorządowych.
Wojewodowie zachowali także, wspólnie z regionalnymi izbami obrachunkowymi, kompetencje do nadzoru nad samorządem. Zabezpieczono je w konstytucji, która w ten sposób zagwarantowała trwały żywot tej instytucji. I na tej sferze działania wojewodów się zatrzymajmy. Obserwujemy tu bowiem w ostatnich latach coś bardzo niepokojącego.
Zajrzyjmy do ostatniej informacji rocznej na temat działalności sądów administracyjnych. W roku 2018 załatwiły one 421 skarg samorządów na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów i RIO. To o ponad 40 proc. więcej niż jeszcze w 2014 r. Skargi na rozstrzygnięcia RIO to jednak mniej niż 1/10 spraw. Pozostałe dotyczą działań wojewodów.
Jeszcze bardziej uderzająca jest jednak statystyka dotycząca zasadności skarg. O ile w przypadku RIO przed sądami utrzymało się ponad 90 proc. rozstrzygnięć nadzorczych, to wojewodowie obronili ich mniej niż połowę. Dla porównania, jeszcze w 2015 r. proporcje były całkowicie inne. Tylko 15 proc. ówczesnych skarg samorządu na rozstrzygnięcia nadzorcze okazało się skuteczne. Widzimy więc rażące pogorszenie się jakości nadzoru, ale tylko w przypadku wojewodów, ponieważ wskaźnik utrzymanych w mocy rozstrzygnięć RIO wręcz się poprawił.
Co by państwo pomyśleli o sędzi, którego tylko co drugi wyrok ostaje się w drugiej instancji? Co powiedzieć o lekarzu, który poprawnie stawia co drugą diagnozę?
Wyjaśnienia naszego problemu z wojewodami mogą być dwa. Pierwsze nakazuje obarczyć odpowiedzialnością służby prawne urzędów wojewódzkich i ewentualnie pogarszającą się jakość ich pracy. Drugie – w mojej ocenie bardziej prawdopodobne – jest następujące: nadzór wojewodów nad samorządem, który przecież z mocy konstytucji ma być ściśle ograniczony do badania legalności ich poczynań, coraz częściej ulega pod naporem politycznej natury instytucji wojewody.
Obawiam się, że w wojewodowie reprezentujący obecną władzę pomogli nam w pełni odkryć logiczną sprzeczność, jaka tkwi w powierzeniu legalnościowego, a więc obiektywnego, nadzoru nad samorządami organowi na wskroś politycznemu. Wszak wojewoda jest osobą ściśle związaną z aktualną ekipą rządzącą, współtworzącą rdzeń władzy. Przychodzi z nową władzą. Obsada tego stanowiska dokonuje się w drodze politycznej decyzji, a nie w procedurze merytokratycznej. Zafundowaliśmy sobie w ten sposób prawdziwy ustrojowy oksymoron – politycy, którym powierzono zadanie sprawowania nadzoru według obiektywnego i apolitycznego kryterium legalności. To musiało wcześniej czy później odbić się czkawką.
Wyjścia są dwa, z czego jedno nie obędzie się bez zmiany konstytucji. W wydanym niedawno przez Fundację im. Stefana Batorego raporcie „Polska samorządów” proponuję zastąpienie nadzoru wojewody nowo utworzoną, niezależną izbą audytu samorządowego. To instytucja, która powstałaby na bazie RIO, łącząc sztucznie dziś odseparowany nadzór w sprawach ogólnych i finansowy. Niezależność takiej instytucji można by wzmocnić, powierzając jej obsadę już nie tylko rządowi, lecz także np. prezesowi Najwyższej Izby Kontroli czy prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który mógłby włączyć do składu takich izb sędziów administracyjnych w stanie spoczynku.
Bez zmiany konstytucji możliwe wydaje się inne rozwiązanie, a mianowicie odebranie wojewodom rozstrzygnięć nadzorczych (w tym zarządzeń zastępczych) i ograniczenie ich kompetencji do możliwości zaskarżania aktów samorządowych do sądu administracyjnego. Skłoniłoby ich to być może do większej powściągliwości i dbałości o jakość sprawowanego nadzoru.