Subskrybuj nas na Youtube
Już nie wystarczy zgłoszenie i milcząca zgoda. Od 29 sierpnia br. trzeba uzyskać pozytywną decyzję marszałka województwa. A także liczyć się z kontrolą inspekcji ochrony środowiska.
/>
Od 29 sierpnia diametralnie zmieniły się reguły uznawania odpadów za produktu uboczne, poprzez zastąpienie milczącej zgody wymogiem uzyskania decyzji administracyjnej. Weszła bowiem w życie ustawa z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (dalej: nowelizacja). Co jednak istotne, nowelizacja dotyczy nie tylko przedsiębiorców składających nowe wnioski o uznawanie przedmiotów lub substancji za produkty uboczne, lecz także wszystkich tych, którzy do tej pory uzyskali takie uznanie na starych zasadach. Będą oni mieli sześć miesięcy od wejścia w życie nowelizacji, aby uzyskać decyzje wydawane według nowych przepisów. W przeciwnym razie produkty uboczne mogą stracić swój status. Dotychczasowe uznania wygasają bowiem z upływem tego terminu. Ponadto nowe zasady będą miały zastosowanie także do zgłoszeń złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej nowelizacji (art. 3 nowelizacji).
Przyczyny nowelizacji
Do czasu wejścia w życie nowelizacji obowiązywało rozwiązanie polegające na zgłoszeniu i milczącej zgodzie. Inaczej mówiąc: przedsiębiorca zgłaszał właściwemu marszałkowi województwa, że dana pozostałość powstająca w procesie produkcyjnym nie jest opadem, ale produktem ubocznym, np. trociny, wióry, żużel (art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach; dalej: u.o.). Jeżeli marszałek w terminie trzech miesięcy od otrzymania zgłoszenia nie wyraził sprzeciwu, to oznaczało to, że kwalifikacja produktu dokonana przez przedsiębiorcę była uznawana. Z kolei jeżeli organ zgłosił sprzeciw (w drodze decyzji), wówczas dokonującemu zgłoszenia przysługiwało odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego.
Jak jednak zauważono w uzasadnieniu do projektu ustawy, prowadzić może to do sytuacji, gdy w drodze milczącej zgody za produkt uboczny uznane zostają odpady niebezpieczne, których przetwarzanie powinno być prowadzone z zachowaniem szczególnej ostrożności i z zachowaniem przepisów gospodarki odpadami przez podmioty uprawnione i w przystosowanych do tego instalacjach. Tym samym istnieje ryzyko, że mogą być przetwarzane bez zastosowania wymogów ochrony środowiska, powodując zagrożenia dla zdrowia i życia obywateli oraz dla środowiska. Poprawka – w ocenie legislatora – pozwoli wyeliminować takie ryzyko.
Nowa procedura
Zgodnie ze zmienionym art. 11 ust. 4 u.o. uznanie albo odmowa uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje w drodze decyzji marszałka województwa, wydawanej po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (WIOŚ). Decyzja jest wydawana na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat.
Ustawodawca zrezygnował zatem z instytucji milczącej zgody, co oznacza, że właściwy marszałek zanim wyda decyzję, w której uzna lub odmówi uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, będzie musiał za każdym razem zbadać sprawę i przeprowadzić odpowiednią analizę. Co więcej: obowiązkiem marszałka jest zasięgnięcie opinii WIOŚ (właściwego ze względu na miejsce wytwarzania tego przedmiotu lub tej substancji), a opinia ta będzie miała decydujący wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 4d u.o. w przypadku negatywnej opinii WIOŚ marszałek wydaje decyzję o odmowie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny.
Termin wydania opinii
Ustawa o odpadach nie zawiera dodatkowej regulacji proceduralnej dotyczącej wydawania opinii przez WIOŚ (za wyjątkiem postępowania kontrolnego – o czym dalej). Nie przesądza też terminu jej wydania. Należy więc stosować art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Stanowi on, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
Marszałek województwa, zwracając się do WIOŚ o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin.
Możliwość kontroli
Nowością jest też możliwość przeprowadzenia kontroli przez WIOŚ przed wydaniem opinii. Zgodnie z art. 106 par. 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Z kolei na gruncie ustawy o odpadach takie postępowanie wyjaśniające może był połączone z przeprowadzeniem kontroli. Może w niej uczestniczyć marszałek województwa właściwy do wydania decyzji.
Opisywana kontrola wstrzymuje bieg terminu do wydania opinii (dwutygodniowego wskazanego powyżej – art. 11 ust. 4c i 4e u.o.). Zatem kontrola może znacząco wydłużyć czas uzyskiwania decyzji.
Zgodnie z art. 106 par. 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
Sześć miesięcy na nowe decyzje
Nowelizacja dotyczy nie tylko przedsiębiorców składających nowe wnioski o uznawanie przedmiotów lub substancji za produkty uboczne, lecz także wszystkich tych, którzy do tej pory uzyskali takie uznanie na starych zasadach. Po myśli art. 106 ust. 4f w przypadku dokonywania zmian w procesie produkcyjnym, w którym powstają przedmiot lub substancja uznane za produkt uboczny, lub w procesie, w którym są one wykorzystywane, wytwórca przedmiotu lub substancji jest obowiązany do dokonania nowego zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny i przeprowadzenia nowej procedury. Na uzyskanie decyzje według nowych zasad będzie sześć miesięcy od wejścia w życie nowelizacji (art. 3 ust. 1 nowelizacji).
Ponadto nowe zasady będą miały zastosowanie także do zgłoszeń złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji (art. 3 ust. 2 nowelizacji).
Kryteria uznawania
Nie zmienią się natomiast same zasady uznawania za produkt uboczny. W myśl art. 10 u.o. za produkt uboczny, niebędący odpadem, może być uznana substancja lub przedmiot powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, wyłącznie jeżeli łącznie spełnione są następujące cztery warunki:
1) istnieje pewność, że nastąpi dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji;
2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa;
3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;
4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.
WAŻNEPrzedsiębiorcy, którzy uzyskali kwalifikacje produktów ubocznych na starych zasadach, mają 6 miesięcy, aby uzyskać decyzje na nowych warunkach.
Po co zmieniać status resztek produkcyjnych
Regulacja dotycząca produktu ubocznego jest zawarta w dziale I, rozdziale IV ustawy o odpadach zatytułowanym „Uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny” (art. 10‒13). Przesądza ona, że nie wszystkie pozostałości produkcyjne muszą być w myśl prawa odpadami. Część z nich ma szansę być uznana za produkt uboczny. Takie zakwalifikowanie może być dla przedsiębiorcy atrakcyjne z prostego powodu: skoro produkt uboczny nie jest odpadem, to nie podlega rygorom szeroko pojętego prawa odpadowego. A to przekłada się na oszczędności, korzyści i generalnie większą wygodę, np. brak obowiązków sprawozdawczych i innych wynikających z przepisów środowiskowych. Przykładowo kawałki drewna, wióry, trociny, pył drzewny zamiast trafić na wysypisko (co łączy się z kosztami związanymi ze składowaniem i opłatami środowiskowymi), mogą być sprzedane do dalszej obróbki i wykorzystane np. do produkcji płyt wiórowych.
Komisja Europejska w Komunikacie dotyczącym odpadów i produktów ubocznych (KOM 2007/59) uznała, że następujące pozostałości produkcyjne mogą być uznane za produkty uboczne (nie jest to katalog zamknięty):
• materiały powstające w cukrownictwie przy tłoczeniu oleju, produkcji krochmalu czy słodu, stosowane później jako pasza bezpośrednio przez rolników lub producentów paszy;
• trociny, odłamki drewna i ścinki z nieobrobionego drewna, które powstają na skutek pracy tartaków lub w przypadku wtórnych operacji, takich jak produkcja mebli, palet i opakowań, wraz z pierwotnym produktem – ciętym drewnem; elementy te są następnie wykorzystywane jako surowiec do produkcji płyt drewnopochodnych, takich jak płyta wiórowa, lub w produkcji papieru;
• gips z odsiarczania gazów spalinowych, wykorzystywany w szeregu zastosowań, w których stosowany jest także gips naturalny, w szczególności w produkcji okładziny tynkowej;
• żużel jako produkt uboczny wytapiania żelaza w wielkim piecu.
opinia eksperta
Niejasne przepisy o kontrolach: czy odbędą się bez uprzedzenia?
Przedsiębiorcy, którzy wtoku produkcji wytwarzają substancje lub przedmioty dotychczas uznane za produkt uboczny, muszą złożyć do marszałka województwa nowe zgłoszenia. Powinni wziąć pod uwagę prawdopodobieństwo przedłużenia się tego postępowania, wynikającego zmożliwej kontroli WIOŚ, czy też wydania negatywnej opinii iewentualnego postępowania zażaleniowego. Powinni być także przygotowani na kontrolę WIOŚ. W przypadku nieuzyskania do końca lutego 2019 r. decyzji marszałka województwa o uznaniu substancji lub przedmiotu za produkt uboczny, obecny produkt uboczny, stanie się ponownie odpadem. Wiąże się to ze zmianą wewnętrznej dokumentacji producenta oraz możliwym naruszeniem umów zpodmiotami przetwarzającymi.
Wątpliwości budzi tryb przeprowadzania kontroli. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów (dodanego do art. 11 u.o. ust. 4b) kontrola WIOŚ nie jest obligatoryjna. Ponadto k.p.a. mówi o „żądaniu” wydania opinii, nie zaś o „wniosku o wszczęcie kontroli”. Biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, który w art. 41a ust. 2 u.o. określił tryb wniosku o kontrolę, a nie wprowadził podobnych zapisów w art. 11 u.o., można uznać, że kwalifikuje te kontrole jako fakultatywne.
Nie wiadomo jeszcze, jak nowe przepisy będzie stosować WIOŚ. Istnieje ryzyko, że w związku z niejasnością dodanych przepisów organ kontroli będzie stosować art. 9a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z nim kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5. prawa przedsiębiorców, z tym że do kontroli pozaplanowych nie stosuje się przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 tej ustawy. Dlatego kontrola mogłaby zostać przeprowadzona bez uprzedniego zawiadomienia o zamiarze jej wszczęcia. Dodatkowo, w stosunku do takich kontroli przepis wyłącza maksymalny czas jej trwania. Aby móc stosować art. 9 ustawy o IOŚ, kontrole w postępowaniu o uznaniu substancji lub przedmiotu za produkt uboczny musiałyby zostać uznane za kontrole pozaplanowe. Przepisy kwalifikują jako takie kontrole przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub innych podmiotów, o ile przepisy przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem. Taka możliwość istnieje także w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. W art. 11 u.o. brak jest takich regulacji.
Podstawa prawna
Art. 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. poz. 1564).
Art. 10‒13, art. 41a ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.).
Art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).
Art. 9 i 9a ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1471).
Rozdział 5 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz. 646).
