Już nie wystarczy zgłoszenie i milcząca zgoda. Od 29 sierpnia br. trzeba uzyskać pozytywną decyzję marszałka województwa. A także liczyć się z kontrolą inspekcji ochrony środowiska.
Daniel Dudek prawnik, Kancelaria Prawna Piszcz i Wspólnicy / Dziennik Gazeta Prawna
Od 29 sierpnia diametralnie zmieniły się reguły uznawania odpadów za produktu uboczne, poprzez zastąpienie milczącej zgody wymogiem uzyskania decyzji administracyjnej. Weszła bowiem w życie ustawa z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (dalej: nowelizacja). Co jednak istotne, nowelizacja dotyczy nie tylko przedsiębiorców składających nowe wnioski o uznawanie przedmiotów lub substancji za produkty uboczne, lecz także wszystkich tych, którzy do tej pory uzyskali takie uznanie na starych zasadach. Będą oni mieli sześć miesięcy od wejścia w życie nowelizacji, aby uzyskać decyzje wydawane według nowych przepisów. W przeciwnym razie produkty uboczne mogą stracić swój status. Dotychczasowe uznania wygasają bowiem z upływem tego terminu. Ponadto nowe zasady będą miały zastosowanie także do zgłoszeń złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej nowelizacji (art. 3 nowelizacji).

Przyczyny nowelizacji

Do czasu wejścia w życie nowelizacji obowiązywało rozwiązanie polegające na zgłoszeniu i milczącej zgodzie. Inaczej mówiąc: przedsiębiorca zgłaszał właściwemu marszałkowi województwa, że dana pozostałość powstająca w procesie produkcyjnym nie jest opadem, ale produktem ubocznym, np. trociny, wióry, żużel (art. 11 ust. 1 ustawy o odpadach; dalej: u.o.). Jeżeli marszałek w terminie trzech miesięcy od otrzymania zgłoszenia nie wyraził sprzeciwu, to oznaczało to, że kwalifikacja produktu dokonana przez przedsiębiorcę była uznawana. Z kolei jeżeli organ zgłosił sprzeciw (w drodze decyzji), wówczas dokonującemu zgłoszenia przysługiwało odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego.
Jak jednak zauważono w uzasadnieniu do projektu ustawy, prowadzić może to do sytuacji, gdy w drodze milczącej zgody za produkt uboczny uznane zostają odpady niebezpieczne, których przetwarzanie powinno być prowadzone z zachowaniem szczególnej ostrożności i z zachowaniem przepisów gospodarki odpadami przez podmioty uprawnione i w przystosowanych do tego instalacjach. Tym samym istnieje ryzyko, że mogą być przetwarzane bez zastosowania wymogów ochrony środowiska, powodując zagrożenia dla zdrowia i życia obywateli oraz dla środowiska. Poprawka – w ocenie legislatora – pozwoli wyeliminować takie ryzyko.

Nowa procedura

Zgodnie ze zmienionym art. 11 ust. 4 u.o. uznanie albo odmowa uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje w drodze decyzji marszałka województwa, wydawanej po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (wioś). Decyzja jest wydawana na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat.
Ustawodawca zrezygnował zatem z instytucji milczącej zgody, co oznacza, że właściwy marszałek zanim wyda decyzję, w której uzna lub odmówi uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, będzie musiał za każdym razem zbadać sprawę i przeprowadzić odpowiednią analizę. Co więcej: obowiązkiem marszałka jest zasięgnięcie opinii wioś (właściwego ze względu na miejsce wytwarzania tego przedmiotu lub tej substancji), a opinia ta będzie miała decydujący wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 4d u.o. w przypadku negatywnej opinii wioś marszałek wydaje decyzję o odmowie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny.

Termin wydania opinii

Ustawa o odpadach nie zawiera dodatkowej regulacji proceduralnej dotyczącej wydawania opinii przez wioś (za wyjątkiem postępowania kontrolnego – o czym dalej). Nie przesądza też terminu jej wydania. Należy więc stosować art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Stanowi on, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
Marszałek województwa, zwracając się do wioś o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin.

Możliwość kontroli

Nowością jest też możliwość przeprowadzenia kontroli przez wioś przed wydaniem opinii. Zgodnie z art. 106 par. 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Z kolei na gruncie ustawy o odpadach takie postępowanie wyjaśniające może był połączone z przeprowadzeniem kontroli. Może w niej uczestniczyć marszałek województwa właściwy do wydania decyzji.
Opisywana kontrola wstrzymuje bieg terminu do wydania opinii (dwutygodniowego wskazanego powyżej – art. 11 ust. 4c i 4e u.o.). Zatem kontrola może znacząco wydłużyć czas uzyskiwania decyzji.
Zgodnie z art. 106 par. 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Sześć miesięcy na nowe decyzje

Nowelizacja dotyczy nie tylko przedsiębiorców składających nowe wnioski o uznawanie przedmiotów lub substancji za produkty uboczne, lecz także wszystkich tych, którzy do tej pory uzyskali takie uznanie na starych zasadach. Po myśli art. 106 ust. 4f w przypadku dokonywania zmian w procesie produkcyjnym, w którym powstają przedmiot lub substancja uznane za produkt uboczny, lub w procesie, w którym są one wykorzystywane, wytwórca przedmiotu lub substancji jest obowiązany do dokonania nowego zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny i przeprowadzenia nowej procedury. Na uzyskanie decyzje według nowych zasad będzie sześć miesięcy od wejścia w życie nowelizacji (art. 3 ust. 1 nowelizacji).
Ponadto nowe zasady będą miały zastosowanie także do zgłoszeń złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji (art. 3 ust. 2 nowelizacji).

Kryteria uznawania

Nie zmienią się natomiast same zasady uznawania za produkt uboczny. W myśl art. 10 u.o. za produkt uboczny, niebędący odpadem, może być uznana substancja lub przedmiot powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, wyłącznie jeżeli łącznie spełnione są następujące cztery warunki:
1) istnieje pewność, że nastąpi dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji;
2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa;
3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;
4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.
WAŻNE Przedsiębiorcy, którzy uzyskali kwalifikacje produktów ubocznych na starych zasadach, mają 6 miesięcy, aby uzyskać decyzje na nowych warunkach.
Po co zmieniać status resztek produkcyjnych
Regulacja dotycząca produktu ubocznego jest zawarta w dziale I, rozdziale IV ustawy o odpadach zatytułowanym „Uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny” (art. 10‒13). Przesądza ona, że nie wszystkie pozostałości produkcyjne muszą być w myśl prawa odpadami. Część z nich ma szansę być uznana za produkt uboczny. Takie zakwalifikowanie może być dla przedsiębiorcy atrakcyjne z prostego powodu: skoro produkt uboczny nie jest odpadem, to nie podlega rygorom szeroko pojętego prawa odpadowego. A to przekłada się na oszczędności, korzyści i generalnie większą wygodę, np. brak obowiązków sprawozdawczych i innych wynikających z przepisów środowiskowych. Przykładowo kawałki drewna, wióry, trociny, pył drzewny zamiast trafić na wysypisko (co łączy się z kosztami związanymi ze składowaniem i opłatami środowiskowymi), mogą być sprzedane do dalszej obróbki i wykorzystane np. do produkcji płyt wiórowych.
Komisja Europejska w Komunikacie dotyczącym odpadów i produktów ubocznych (KOM 2007/59) uznała, że następujące pozostałości produkcyjne mogą być uznane za produkty uboczne (nie jest to katalog zamknięty):
• materiały powstające w cukrownictwie przy tłoczeniu oleju, produkcji krochmalu czy słodu, stosowane później jako pasza bezpośrednio przez rolników lub producentów paszy;
• trociny, odłamki drewna i ścinki z nieobrobionego drewna, które powstają na skutek pracy tartaków lub w przypadku wtórnych operacji, takich jak produkcja mebli, palet i opakowań, wraz z pierwotnym produktem – ciętym drewnem; elementy te są następnie wykorzystywane jako surowiec do produkcji płyt drewnopochodnych, takich jak płyta wiórowa, lub w produkcji papieru;
• gips z odsiarczania gazów spalinowych, wykorzystywany w szeregu zastosowań, w których stosowany jest także gips naturalny, w szczególności w produkcji okładziny tynkowej;
• żużel jako produkt uboczny wytapiania żelaza w wielkim piecu.

opinia eksperta

Niejasne przepisy o kontrolach: czy odbędą się bez uprzedzenia?

Przedsiębiorcy, którzy w toku produkcji wytwarzają substancje lub przedmioty dotychczas uznane za produkt uboczny, muszą złożyć do marszałka województwa nowe zgłoszenia. Powinni wziąć pod uwagę prawdopodobieństwo przedłużenia się tego postępowania, wynikającego z możliwej kontroli wioś, czy też wydania negatywnej opinii i ewentualnego postępowania zażaleniowego. Powinni być także przygotowani na kontrolę wioś. W przypadku nieuzyskania do końca lutego 2019 r. decyzji marszałka województwa o uznaniu substancji lub przedmiotu za produkt uboczny, obecny produkt uboczny, stanie się ponownie odpadem. Wiąże się to ze zmianą wewnętrznej dokumentacji producenta oraz możliwym naruszeniem umów z podmiotami przetwarzającymi.
Wątpliwości budzi tryb przeprowadzania kontroli. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów (dodanego do art. 11 u.o. ust. 4b) kontrola wioś nie jest obligatoryjna. Ponadto k.p.a. mówi o „żądaniu” wydania opinii, nie zaś o „wniosku o wszczęcie kontroli”. Biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, który w art. 41a ust. 2 u.o. określił tryb wniosku o kontrolę, a nie wprowadził podobnych zapisów w art. 11 u.o., można uznać, że kwalifikuje te kontrole jako fakultatywne.
Nie wiadomo jeszcze, jak nowe przepisy będzie stosować wioś. Istnieje ryzyko, że w związku z niejasnością dodanych przepisów organ kontroli będzie stosować art. 9a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z nim kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5. prawa przedsiębiorców, z tym że do kontroli pozaplanowych nie stosuje się przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 tej ustawy. Dlatego kontrola mogłaby zostać przeprowadzona bez uprzedniego zawiadomienia o zamiarze jej wszczęcia. Dodatkowo, w stosunku do takich kontroli przepis wyłącza maksymalny czas jej trwania. Aby móc stosować art. 9 ustawy o IOŚ, kontrole w postępowaniu o uznaniu substancji lub przedmiotu za produkt uboczny musiałyby zostać uznane za kontrole pozaplanowe. Przepisy kwalifikują jako takie kontrole przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub innych podmiotów, o ile przepisy przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem. Taka możliwość istnieje także w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. W art. 11 u.o. brak jest takich regulacji.
Podstawa prawna
Art. 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy ‒ Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. poz. 1564).
Art. 10‒13, art. 41a ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.).
Art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).
Art. 9 i 9a ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1471).
Rozdział 5 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz. 646).