4 lutego 2026 r. w „Dzienniku Gazecie Prawnej” ukazała się opinia dr hab. Jakuba Ziętego (prof. UWM) pt. „NSA rozpoczyna cywilizowanie zmian granic i idzie w tym dalej niż NIST”. Tytuł tekstu sugeruje, że za sprawą NSA doszło do przełomu, wobec którego propozycje NIST jawią się jako zbyt zachowawcze i niewystarczające. Tymczasem nawet jeśli podzielić optymizm prof. Ziętego co do skutków przywołanych w tekście orzeczeń, to niewystarczające jest ograniczanie „cywilizowania” sporów o miedzę do kwestii sądowej kontroli. Trudno też mówić o zachowawczości Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego, skoro jego rolą było skoordynowanie prac nad wypracowaniem wspólnego, kompromisowego stanowiska, uwzględniającego postulaty różnych organizacji samorządowych.

Największy wspólny mianownik

Na początku jednak trzeba wyjaśnić nieporozumienie, które, jak się zdaje, spowodowało, że Autor ocenił propozycje NIST jako „niewystarczające”. Chodzi o propozycje, które przedstawiliśmy w Raporcie z prac Zespołu Roboczego ds. Regulacji Zmian Granic, „Badania i raporty” nr 26/2026).

Już na samym początku tego raportu wyraźnie zaznaczyliśmy przyjęte w pracach Zespołu założenie, że efektem tychże prac będzie przedstawienie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji rekomendacji „co do których udało się uzyskać pozytywną opinię reprezentantów organizacji samorządowych biorących udział w pracach Zespołu”. Z tego względu „szukano rozwiązań, które cieszą się możliwie szeroką aprobatą członków Zespołu”. Rozważaliśmy pożądane zmiany prawne przy założeniu minimalnej koniecznej interwencji. Słowem celem Zespołu nie było zaproponowanie systemowej, kompleksowej reformy (której powodzenie byłoby, mówiąc oględnie, niepewne), ale raczej punktowe uporządkowanie najważniejszych problemów.

Otwarcie zaznaczyliśmy w raporcie, że „O ile przedstawione propozycje są zgodne z opinią NIST, o tyle nie wyczerpują pożądanych, zdaniem NIST i części członków Zespołu, rozwiązań”. Wskazaliśmy także, że – na co zwracano podczas prac Zespołu – prace Zespołu nie wykluczają potrzeby dokonania systemowej analizy efektywności obecnego podziału terytorialnego państwa.

Osobom oczekującym szerszego spojrzenia na zagadnienie zmian granic polecam raport z pierwszej debaty samorządowej NIST pod red. prof. P. Swianiewicza (Czy Polska potrzebuje zmian liczby gmin i (lub) powiatów?, „Analizy i opinie” nr 01(69)/2024), a także dwa materiały NIST: dr A. Kurniewicz, Konflikty o przestrzeń, przestrzeń dla konfliktu? „Spory o miedzę”, czyli o zmianach granic między gminami, „Badania i Raporty” nr 21/2025, oraz raport prof. P. Swianiewicza Ile gmin i jakich? Regulacje dotyczące zmian liczby i granic gmin, „Badania i Raporty” nr 24/2025.

Słowem trudno czynić Instytutowi zarzut, że przedstawione propozycje są niewystarczające. Są kompromisowe, gdyż takie miały być, skoro rolą NIST było znalezienie „największego wspólnego mianownika” – takich zmian, które adresują problemy, a zarazem są do przyjęcia przez różne strony.

Nie trzeba szczególnie przekonywać, że o kompromis nie jest łatwo. Inne oczekiwania mają gminy, których terytorium jest przejmowane przez gminy sąsiadujące. Inną perspektywę mają duże ośrodki, które uważają, że potrzebują terytorium do dalszego rozwoju, a zarazem próbują przeciwdziałać zjawisku „pasażerów na gapę” (mieszkańców gmin ościennych korzystających z usług publicznych metropolii).

Gwarancje proceduralne dla gmin

Sformułowanym przez Autora zarzutem wobec propozycji NIST stało się, że „ich wdrożenie nie tworzy skutecznych mechanizmów przeciwdziałania nieuzasadnionej zmianie granic”, którą to ocenę wyrażono w śródtytule tekstu, zaś rozwinięto dalej w tekście.

Tutaj znowu doszło do pewnego nieporozumienia, czy raczej dysonansu pomiędzy naszymi założeniami a oczekiwaniami dr hab. J. Ziętego. W raporcie z prac Zespołu przyjęto, że celem rekomendacji – w tym zapewnienie sądowej kontroli rozstrzygnięć ministra – jest zapewnienie gwarancji proceduralnych dla jednostek samorządu terytorialnego, a nie ograniczanie kompetencji Rady Ministrów do dokonywania zmian, co by wymagało systemowej reformy tak procedury, jak i przesłanek zmian granic jednostek samorządu terytorialnego. Nie dyskutowano nad kryteriami, jakie zmiany byłyby „uzasadnione”, a jakie nie.

Zachowanie gwarancji proceduralnych ma oczywiście spowodować, że w praktyce Radzie Ministrów trudniej powinno przyjść podjęcie rozstrzygnięcia niezasadnego, oprotestowanego przez samorządy i mieszkańców.

Cywilizowanie, ale… czego?

Jeśli Autor poszukuje instrumentu, który skutecznie przeciwdziała nieuzasadnionej zmianie granic, to zastanówmy się, czy ten instrument zapewnia „ucywilizowanie”, które ma być wynikiem działania NSA, gdyż – jak ocenia prof. Zięty – wyroki te otworzyły „drogę do realnej sądowej kontroli” procesów zmian granic.

Czego zatem dotyczyły te judykaty? Pierwsze trzy przywołane sprawy (o sygn. III OSK 1919/25, III OSK 2120/25, III OSK 2121/25) zagadnień stricte proceduralnych. Dotyczyły bowiem tego, że prezydent miasta (a nie rada) X wystąpił o sporządzenie przez radę gminy Y (tej, której terytorium miałoby zostać włączone do gminy X) oraz radę powiatu opinii w sprawie zmiany granic. Rady odmówiły wszczęcia postępowania w tej sprawie, czyniąc to w reżimie Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda uznał w rozstrzygnięciach nadzorczych, że Kodeksu się tutaj nie stosuje, więc stwierdził nieważność uchwał. Rozstrzygnięcia nadzorcze zaskarżono, ale sąd pierwszej instancji skargę odrzucił, uznając, że nie jest to rzecz, która podlegałaby kognicji sądu. NSA uznał, że sąd I instancji powinien pochylić się nad sprawami.

Oczywiście z perspektywy kontroli procedury te rozstrzygnięcia należy ocenić jako pozytywne, korzystne i pożądane, podobnie jak stanowisko NSA szeroko traktujące pojęcie sprawy administracyjnej. Ale czy naprawdę to krok, który miałby „cywilizować” zmiany granic i ograniczyć lokalne konflikty na tym tle?

Inna rzecz, że świętowanie sukcesu lepiej mogłoby smakować po prawomocnym zakończeniu spraw co do meritum. Zresztą wskazuje na to sam Autor, stwierdzając, że w przywołanych wyrokach NSA „pozwolił WSA na przeanalizowanie” poruszonych wątków. Wydano bowiem rozstrzygnięcia kasatoryjne, tj. przekazujące sprawy do ponownej analizy. Co znamienne, w postanowieniu w sprawie III OSK 1835/25 gmina Y zaskarżyła tzw. uchwałę intencyjną miasta X, w której miasto wyraziło wolę przystąpienia do procesu zmiany granic administracyjnych polegających na przyłączeniu do miasta części terytorium sąsiadującej gminy. NSA wprawdzie stwierdził, że sprawa ta należy do właściwości sądu administracyjnego, ale zalecił sądowi pierwszej instancji zbadanie, czy gmina posiada interes prawny w jej zaskarżeniu.

Ostudzenie konfliktów i wzmocnienie głosu mieszkańców w procesie zmiany granic gminy

Nie można tracić z pola widzenia, że zmiany granic gmin następują zarówno na wniosek zainteresowanej gminy, jak i z inicjatywy rządu. Przywołane przez prof. Ziętego wyroki dotyczą głównie spraw związanych ze zmianą granic gminy na wniosek, zatem to „cywilizowanie” nie ostudza zmian inicjowanych przez rząd.

Autor wskazuje, że „Być może zasadne jest pozostawić tryb z urzędu, a tryb wnioskowy na ewentualny wspólny wniosek samorządów”. Autor odnosi się przy tym do francuskiego mechanizmu dobrowolnego łączenia gmin. Tyle że konflikty społeczne w Polsce generuje nie łączenie (amalgamacja) gmin, której prawie nie ma, ale zmiana ich granic, czyli przejęcia terytorium jednej gminy przez drugą gminę.

Inna sprawa, że postulowane ograniczenie trybu wnioskowego doprowadzi do zwiększenia „apetytu” na zmiany dokonywane z inicjatywy rządu. To zaś doprowadzić może do zakulisowego „lobbingu”, aby rząd podjął inicjatywę zmian granic. Trudno uznać, że zapewni to „ucywilizowanie” sporów, skoro pogrzebie transparentność procesu i jeszcze bardziej osłabi głos lokalnych społeczności.

Propozycje NIST obejmują tymczasem obydwa tryby. Przewidują bowiem „ochłodzenie” zmian granic poprzez przyjęcie zasady (z pewnymi wyjątkami), że – co do zasady – są one przeprowadzane raz na kadencję i to ze skutkiem na ostatni rok kadencji. Miałoby to ograniczyć okres nieaktualnej, względem zmienionych granic, demokratycznej reprezentacji mieszkańców. Niezależnie od tego, kto zmiany inicjuje.

To, co łączy stanowisko prof. Ziętego i rekomendacje NIST, to dostrzeżenie znaczenia wzmocnienia sądowej kontroli. W naszej propozycji próbowaliśmy zapewnić sądową kontrolę takiego elementu procedury, który byłby możliwie „blisko” ostatecznego rozstrzygnięcia Rady Ministrów. Dlatego zaproponowaliśmy, aby wydanie rozporządzenia przez Radę Ministrów było możliwe po uprawomocnieniu się stanowiska ministra. Stanowisko zapadałoby w formie zaskarżalnego postanowienia, co zapewniałoby zainteresowanym samorządom odpowiednie gwarancje proceduralne.

W końcu, w poszukiwaniu instrumentów ograniczających nieuzasadnione zmiany granic, warto dostrzec rolę mieszkańców. W raporcie NIST rekomendowaliśmy, aby w toku procedury zmiany granic zasadniczo wymagane byłoby przeprowadzenie referendum (obecnie jest to tylko możliwość, zaś obowiązkiem są konsultacje). Choć wynik referendum pozostawałby niewiążący, to zinstytucjonalizowany głos mieszkańców mógłby dopełniać gwarancje chroniące jednostki samorządu terytorialnego przed nieuzasadnioną interwencją rządu.©℗