Wydawać by się mogło, że rozstrzygane spory sądowoadministracyjne dotyczyły błahych problemów, takich jak możliwość zaskarżenia uchwał intencyjnych o przystąpieniu do procedury zmiany granic czy skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze w zakresie postępowań wpadkowych. Jednak spory te poruszały też kilka ważnych kwestii.

Po pierwsze – od czego rozpoczyna się procedura zmiany granic na wniosek jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie – czy możliwe jest poddanie kontroli sądów administracyjnych rozstrzygnięć nadzorczych wydanych w toku postępowania w sprawie zmiany granic lub przed ich rozpoczęciem. W końcu – czy skargi tego rodzaju mają charakter spraw administracyjnych.

Niestety, te kwestie były dotąd pomijane w orzeczeniach I instancji sądów administracyjnych. Uznawały one, że powołanie się w podstawie prawnej uchwały lub wniosku na art. 4 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, iż nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, a w konsekwencji nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego. Być może takie podejście wynikało z tego, że autorzy skarg zbyt pobieżnie przedstawiali problemy, których dotyczyły rozpoznawane sprawy.

Nowy kierunek w orzecznictwie dotyczącym zmiany granic gmin

Na szczęście dla wielu gmin NSA przyjął odmienne stanowisko niż sądy I instancji (w sprawach o sygn. akt III OSK 2120/25; III OSK 2121/25; III OSK 1835/25 i III OSK 1919/25). Pozwolił WSA na ponowne przeanalizowanie problemów prawnych wymienionych wyżej.

Ważne

Sąd uznał, że uchwała intencyjna czy rozstrzygnięcia nadzorcze uchylające uchwały wpadkowe stanowią sprawy administracyjne. To daje możliwość podważania przez gminy nie tylko tego typu uchwał, lecz też rozstrzygnięć nadzorczych.

Być może rozpoznanie tych kwestii pozwoli na objęcie właściwą kontrolą sądów administracyjnych działań administracji publicznej w sprawie zmiany granic gmin czy powiatów, a także pomoże chronić swoje interesy gminom, których część obszaru staje się przedmiotem sporu. Ograniczona ochrona sądowa powodowała, że w praktyce kwestie merytoryczne, które powinny być najistotniejsze, stanowiły jedynie tło dla targów i politycznych przepychanek o terytoria.

Dlatego też orzeczenia NSA mogą stanowić przełom w przywracaniu sądowej ochrony granic gmin, których terytorium ma być przedmiotem planowanego przejęcia.

Sąd uznał, że uchwała intencyjna czy rozstrzygnięcia nadzorcze uchylające uchwały wpadkowe stanowią sprawy administracyjne. To daje możliwość podważania przez gminy nie tylko tego typu uchwał, lecz także rozstrzygnięć nadzorczych

Można mieć nadzieję, że obecnie dałoby się przekonać sądy administracyjne, iż uchwała zawierająca wniosek również może być zaskarżona. A idąc dalej – także opinia wojewody i być może samo rozporządzenie, któremu trudno przypisać charakter „przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe” z art. 188 konstytucji.

Bardziej jest to akt administracyjny generalny w sprawie ustalenia granic (akt bezpośrednio obowiązujący o charakterze technicznym), podlegający ocenie legalności przez sądy administracyjne. Już teraz konstytucyjną rolą sądów administracyjnych jest orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego, które w zakresie przepisów porządkowych w dużej mierze są właśnie aktami administracyjnymi generalnymi.

Propozycje zespołu NIST niewystarczające

Przy takim kierunku zmian propozycje zespołu Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego mogą się jawić jako zachowawcze. Chodzi o raport z prac Zespołu Roboczego ds. Regulacji Zmian Granic Gmin, dr Bartosz Wilk, „Badania i raporty” nr 26/2025, NIST (pisaliśmy o tym w artykule „Nowe zasady zmian granic gmin. Jest wstępne porozumienie samorządów”, DGP nr 6/2026 – red.).

W raporcie przekazanym MSWiA jako rekomendacja do zmiany przepisów wskazano cztery obszary, w których potrzebna jest pilna interwencja ustawodawcza, oraz propozycje kierunku działań:

1) Ograniczenie częstotliwości zmian granic gmin – propozycja zespołu zakłada, że zmiany byłyby dokonywane zasadniczo raz na kadencję z wyjątkami dotyczącymi terenów niezamieszkałych,

2) Wzmocnienie roli mieszkańców – zespół uzgodnił, że referendum lokalne powinno stać się zasadą w sprawach dotyczących granic, zastępując w większości przypadków mniej wiążące konsultacje, bo choć wynik nie byłby wiążący dla Rady Ministrów, to stanowiłby kluczowy argument merytoryczny,

3) Sądowa kontrola rozstrzygnięć – w gronie zespołu zgodzono się, że przedmiotem sądowej kontroli stałoby się stanowisko ministra właściwego do spraw administracji publicznej, przyjmujące formę postanowienia, które nie ograniczałoby co do meritum kompetencji Rady Ministrów do dokonywania zmian granic, ale zapewniałoby gwarancje proceduralne dla gmin objętych zmianami;

4) Rozliczenia między gminami – raport wskazuje na potrzebę uregulowania kwestii rekompensat finansowych.

Te kierunki zmian wydają się zasadne, jednak w praktyce ich wdrożenie nie tworzy skutecznych mechanizmów przeciwdziałania nieuzasadnionej zmianie granic. Ogranicza jedynie częstotliwość zmian oraz wprowadza mechanizmy kompensacyjne dotyczące zmniejszenia przychodów i majątku jednostki samorządu terytorialnego.

Warto się skupić na propozycji proceduralnej przyznającej prawo do sądowej kontroli opinii ministra właściwego ds. administracji. Zespół proponuje, aby opinia ta przybierała formę postanowienia i nie była wiążąca dla Rady Ministrów. To założenie wpisuje się w formułę odraczania ewentualnych zmian granic w czasie, a nie definitywnej odmowy ich dokonania.

Być może zasadne jest pozostawienie trybu zmiany granic z urzędu, ewentualnie tryb wnioskowy mógłby być inicjowany na wspólny wniosek jednostek samorządu terytorialnego, co zapewniałoby współdziałanie gmin. W przypadku braku takiego wniosku mogłoby się uruchamiać postępowanie zainicjowane przez ministra. Przy czym samo wszczęcie procedury czy wniosek kierowany do rozpatrzenia przez Radę Ministrów mógłby stanowić postanowienie, które podlegałoby kontroli sądu administracyjnego – przy założeniu, że z mocy prawa następuje wstrzymanie jego wykonania, tj. do dnia prawomocnego rozstrzygnięcia nie mogłaby być dalej procedowana sprawa zmiany granic.

NSA potwierdza, że można zaskarżyć do sądu uchwały o zmianie granic gmin

Jednak, jak widać, już teraz – w świetle przywołanych wyroków NSA – rysują się możliwości sądowej kontroli poszczególnych czynności w postępowaniu w sprawie zmiany granic gmin. Należy uznać, że w trybie wnioskowym dopiero uchwała rady jednostki samorządu terytorialnego zawierająca wszystkie elementy przewidziane ustawą stanowi wniosek wszczynający postępowanie w sprawie zmiany granic.

W tym zakresie wszystkie wcześniejsze czynności i akty przyobleczone w pisma urzędowe, a także uchwały intencyjne nie mieściłyby się w procedurze, lecz stanowiły niedozwolone wypowiedzi podjęte na etapie przedprocesowym. Dzięki temu podlegałyby nadzorowi administracyjnemu oraz kontroli sądu administracyjnego i zapewne jako podjęte bez podstawy prawnej byłyby uznawane za nieważne.

Tego typu rozstrzygnięcia są możliwe i obecnie. Również uchwała wnioskująca o zmianę granic może podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie chociażby art. 101 ustawy gminnej. Zatem już obecnie można uzyskać efekt proponowany w ramach zmiany przepisów. Wydaje się, że można byłoby się pokusić o sądową kontrolę wniosku premiera czy opinii wojewody w zakresie zmian granic gmin.

Jak zatrzymać procedurę zmiany granic?

Kiedy rozmawiamy o nowych rozwiązaniach w zakresie zmiany granic, należy postawić podstawowe pytanie: czy możliwe byłoby przerwanie procedury lub w jakich okolicznościach nie mogłoby dojść do zmiany granic. Oczywiście należy uwzględnić potrzebę zmian rozwiązań normatywnych, ale w pierwszej kolejności trzeba sięgać po metody wynikające ze współdziałania, np. wspólne wnioski, uzgodnienia czy wyniki referendów.

Dopiero potem powinny następować procedury obligatoryjne z możliwością weryfikacji podejmowanych tam rozstrzygnięć przez sądy administracyjne. Warto sięgać przy tym po rozwiązania francuskie od dziesięcioleci opierające się na mechanizmie dobrowolnego łączenia gmin jako podstawowym. ©℗