rozwiń ›
Sejm 27 października 2022 r. przyjął ustawę o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja z 27 października 2022 r.). Została ona bez poprawek przyjęta przez Senat i w dniu zamknięcia numeru oczekiwała na podpis prezydenta. Ustawa wprowadza ważne zmiany, o których powinni pamiętać płatnicy. Pierwsza to informacja ważna dla drobnych przedsiębiorców - rozłożenie zadłużenia składkowego pozwoli im na uzyskanie np. zasiłku chorobowego, ponieważ nie będą już wtedy uznawani za dłużników. Druga to sposób doręczania decyzji ZUS na profil na Platformę Usług Elektronicznych (PUE). Ta kwestia jest niezwykle ważna dla ubezpieczonych i płatników, ponieważ od daty doręczenia liczą się terminy zaskarżenia decyzji. A te nie są jednolite, podobnie jak zasady stosowane do poszczególnych decyzji. Cały system zaskarżania decyzji ZUS jest o tyle trudny, że zastosowanie mają tu przepisy ustaw:
  • z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1009; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185; dalej: ustawa systemowa),
  • z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2185; dalej: k.p.a.),
  • z 17 listopada 1964 r. ‒ Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2127; dalej: k.p.c.),
  • z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1457; dalej: p.p.s.a.).

wydawanie decyzji

Zgodnie z art. 83 ustawy systemowej ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:
  • zgłaszania do ubezpieczeń społecznych,
  • ustalania płatnika składek,
  • przebiegu ubezpieczeń,
  • ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek,
  • ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek,
  • ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych,
  • wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Trzeba zwrócić uwagę na zwrot „w szczególności”, który oznacza, że powyższe wyliczenie stanowi katalog otwarty, a ZUS może wydawać decyzję także w innych sprawach, które mieszczą się w zakresie zadań ZUS. Jednym z zadań ZUS jest realizacja „przepisów o ubezpieczeniach społecznych”. A to oznacza, że ZUS może wydawać decyzje we wszelkich sprawach, które dotyczą „przepisów o ubezpieczeniach społecznych”. Kontrowersyjnym przedmiotem decyzji bywa ustalenie nowej podstawy składek dla ubezpieczonego (najczęściej chodzi o jej zmniejszenie w stosunku do tej zgłoszonej przez płatnika) lub stwierdzenie, że dana osoba nie podlega ubezpieczeniom, mimo że do ubezpieczeń została zgłoszona. Zwraca się uwagę, że ZUS nie ma ku temu podstaw, szczególnie w zakresie ustalania nowej podstawy wymiaru składek. Chodzi tu o przypadki, gdy ZUS uzna, że dana osoba została zgłoszona do ubezpieczeń społecznych z fikcyjną wysokością wynagrodzenia tylko po to, aby otrzymać wysokie świadczenia z ubezpieczenia chorobowego. Sądy przyznają jednak, że ZUS takie prawo ma. Uznają, że jest on uprawniony do kontroli i korygowania zawyżonych podstaw wymiaru składek z każdego tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym dla zapobieżenia nabywania nienależnych lub zawyżonych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na intencjonalny lub manipulacyjny zamiar uzyskania takich świadczeń z ubezpieczenia społecznego w sposób sprzeczny z prawem lub zmierzający do obejścia przepisów i zasad systemu ubezpieczeń społecznych (tak np. Sąd Apelacyjny w Gdańsku w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt III AUa 1581/20).

Ramka 1

Specjalne reguły w przypadku pomostówek
Jeśli ZUS prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru lub umarzania należności z tytułu tych składek, to zawiesza je, gdy zostanie wszczęte postępowanie na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1340; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1700). Chodzi o postępowanie w sprawie kontroli wykazu stanowisk pracy lub ewidencji prowadzonych przez płatnika składek, u którego jest lub był zatrudniony dany pracownik. Postępowanie to wszczyna się ze skargi pracownika do Państwowej Inspekcji Pracy, gdy pracodawca nie umieścił go w ewidencji wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze pracowników, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, a zdaniem pracownika - powinien był go umieścić.
ZUS podejmuje na nowo postępowanie w sprawie składek, gdy postępowanie PIP zostało zakończone wydaniem decyzji prawomocnej lub orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
Zgodnie z zasadą zawartą w art. 123 ustawy systemowej w sprawach nią nieuregulowanych stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa systemowa stanowi inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego będzie więc określał, jakie elementy składowe powinna mieć decyzja ZUS. Na podstawie art. 107 par. 1 k.p.a. można stwierdzić, że powinna ona zawierać:
  • oznaczenie organu administracji publicznej,
  • datę wydania,
  • oznaczenie strony lub stron,
  • powołanie podstawy prawnej,
  • rozstrzygnięcie,
  • uzasadnienie faktyczne i prawne,
  • pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania,
  • podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji,
  • w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego ‒ pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi, lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.
Zgodnie zaś z art. 10 par. 2 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie:
  • faktów, które organ uznał za udowodnione,
  • dowodów, na których się oparł,
  • przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Uzasadnienie prawne powinno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania.
K.p.a. stanowi, że doręczenie decyzji następuje na piśmie (art. 109 par. 1), w niektórych przypadkach dopuszczając formę ustną. Ustawa systemowa zawiera w tym zakresie odrębną, ale podobną regulację. Zgodnie z art. 71a par. 1 ustawy systemowej zakład może przesyłać pisma i decyzje listem zwykłym. Jednak w razie sporu ciężar dowodu doręczenia pisma lub decyzji spoczywa na ZUS, czyli to zakład musi udowodnić, że adresatowi decyzję doręczono, adresat zaś nie musi udowadniać, że decyzji mu nie doręczono.
Niektórych decyzji ZUS nie musi wysyłać pocztą, może doręczyć je na profilu emeryta/rencisty, korzystając z PUE ZUS. Jest to możliwe w przypadku decyzji waloryzacyjnych, a więc decyzji, którymi nie jest rozstrzygana żadna sprawa, a jedynie przeliczana wysokość świadczenia na podstawie wskaźnika waloryzacyjnego. Wówczas zamiast podpisu pracownika ZUS upoważnionego do wydania decyzji znajdzie się jedynie nadruk imienia i nazwiska (art. 93 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 504; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1504). Dotychczas taka możliwość dotyczyła jedynie, oprócz decyzji waloryzacyjnych, decyzji w sprawie dodatkowego świadczenia dla emerytów i rencistów, tzw. trzynastej emerytury, oraz kolejnego dodatkowego rocznego świadczenia wypłaconego w 2022 r., a więc tzw. czternastej emerytury.
Generalną możliwość umieszczenia na decyzji nadruku imienia i nazwiska wraz ze stanowiskiem służbowym osoby upoważnionej do jej wydania zamiast podpisu wprowadza właśnie nowelizacja z 27 października 2022 r. Zgodnie z nowym art. 83f ustawy systemowej ZUS może umieścić taki nadruk na decyzji, postanowieniu i innych pismach sporządzonych z wykorzystaniem PUE.

Platforma Usług Elektronicznych

Wspomniana wyżej PUE to system udostępniony przez ZUS, na którym płatnicy i ubezpieczeni mogą zakładać profile informacyjne i kontaktować się z ZUS. Płatnicy mogą w ten sposób np.:
  • sprawdzić stan bieżących rozliczeń,
  • sprawdzić informacje o osobach zgłoszonych do ubezpieczeń,
  • mieć dostęp do elektronicznych zwolnień lekarskich (e-ZLA) swoich pracowników,
  • wypełniać i wysyłać dokumenty ubezpieczeniowe przez bezpłatną aplikację ePłatnik.
Z kolei ubezpieczeni mogą np. sprawdzić, jakie składki odprowadza za nich płatnik.
Szczególny wzrost znaczenia PUE nastąpił w trakcie pandemii, gdy zdecydowano, że wnioski w sprawie pomocy określonej w przepisach covidowych będą składane i obsługiwane tylko elektronicznie. Podobną zasadę przyjęto w sprawie np. programu 500+ i innych programów tego typu. Docelowo bowiem cała obsługa spraw należących do zadań ZUS ma odbywać się przez PUE.
Do końca 2022 r. najmniejsi płatnicy mogą nie posiadać profilu i przekazywać ZUS dokumenty rozliczeniowe w sposób tradycyjny. Tę możliwość stracą z początkiem 2023 r. Zgodnie z wchodzącym w życie art. 47b ustawy systemowej płatnik składek jest obowiązany założyć profil informacyjny w systemie teleinformatycznym ZUS w terminie siedmiu dni od:
  • daty zatrudnienia pierwszego pracownika lub powstania stosunku prawnego uzasadniającego objęcie ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi pierwszej osoby;
  • daty powstania obowiązku ubezpieczeń emerytalnego i rentowych dla ubezpieczonych wyłącznie zobowiązanych do płacenia składek na własne ubezpieczenia (a więc samego przedsiębiorcy) albo na ubezpieczenia osób z nimi współpracujących.
Przepisy nie przewidują jednak żadnej sankcji dla płatnika za niezałożenie tego profilu. Gdy nie dopełni tego obowiązku, profil ten założy dla niego ZUS.
Również 1 stycznia 2023 r. ma wejść w życie art. 47c ustawy systemowej, zgodnie z którym pismo, które jest doręczane do ZUS w postaci elektronicznej na profilu informacyjnym założonym w PUE ZUS, opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym albo wykorzystuje się sposób potwierdzania pochodzenia oraz integralności danych udostępniony bezpłatnie przez ZUS w systemie teleinformatycznym.

doręczenia

PUE jest systemem przeznaczonym dla ZUS, jednak docelowo obsługa spraw w administracji ma odbywać się elektronicznie na zasadach określonych ustawą z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 569; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1002). Przewiduje ona dla niektórych podmiotów obowiązek posiadania adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych. Pozostali mogą taki adres stworzyć i wpisać go do bazy, dzięki czemu doręczenia np. decyzji mają być wykonywane na właśnie ten adres elektroniczny. Stanowić to będzie odpowiednik doręczenia listu poleconego za potwierdzeniem odbioru.
Ustawa systemowa zawiera już przepisy o elektronicznych doręczeniach, wprowadzone ustawą o doręczeniach elektronicznych. Przypomnijmy, że ZUS znalazł się w pierwszej grupie urzędów, w których miały być obowiązkowo wdrożone e-doręczenia. Termin na wdrożenie dla ZUS i innych podmiotów został jednak przesunięty, nie jest jeszcze znana dokładna data, obecnie datą graniczną jest 1 stycznia 2024 r. Przepisy o elektronicznych doręczeniach do ustawy systemowej zostały dodane już wcześniej, natomiast na mocy nowelizacji ulegną doprecyzowaniu. Jak informują autorzy projektu nowelizacji, zmiana przepisów ma na celu zapewnienie skutecznego doręczania pism zarówno wysyłanych do ZUS, jak i wysyłanych przez ZUS.
Zgodnie z art. 71aa ustawy systemowej w przypadku pism wydanych w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu PUE ZUS, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma, jeżeli strona nie wnosiła o doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub nie wyraziła zgody na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Innymi słowy - po wdrożeniu e-doręczeń, jeśli pismo nie zostanie w ten sposób doręczone ze wskazanych wyżej przyczyn, ZUS może wydrukować pisma z PUE i w ten sposób je doręczyć. Przepisy wymagają, aby wydruk taki zawierał informację, w jaki sposób ZUS wydał pismo i że zostało opatrzone odpowiednim podpisem. Taki wydruk może być jedynie opatrzony faksymile. Co ważne, zgodnie z art. 71aa ust. 4 taki wydruk stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie i jest dokumentem urzędowym w rozumieniu k.p.a.
Obecnie obowiązujący art. 71ab ust. 1 wskazuje, że jeśli dany podmiot posiada zarówno profil na PUE ZUS, jak i adres do e-doręczeń, to ZUS przekazuje elektroniczne pismo na profil PUE i na adres do e-doręczeń. Nowelizacja zasadę tę modyfikuje. Zgodnie z uchwalonym nowym brzmieniem art. 71ab ust. 1 w przypadku podmiotu posiadającego i profil na PUE, i adres do e-doręczeń doręczenie pisma w postaci elektronicznej nadanego przez ZUS następuje co do zasady na adres do doręczeń elektronicznych. Dopiero po e-doręczeniu pismo będzie przekazywane na profil w PUE.
Zastosowanie mają tu reguły ustalania momentu doręczenia pisma określone w art. 42 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Zgodnie z nim korespondencja uznana jest za doręczoną w chwili:
  • odebrania korespondencji (podmiot niepubliczny),
  • wpłynięcia korespondencji (podmiot publiczny). [ramka 2]

Ramka 2

Podmioty publiczne
W rozumieniu ustawy o doręczeniach elektronicznych podmiot publiczny oznacza:
• jednostkę sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1964),
• inne niż jednostka sektora finansów publicznych państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej,
• inne niż jednostka sektora finansów publicznych osoby prawne utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemające charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa wyżej, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot:
- finansują je w ponad 50 proc. lub
- posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub
- sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub
- mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego,
• związki wyżej wymienionych podmiotów, jeżeli realizują zadania publiczne,
• komornika sądowego.
Kategoria podmiotów publicznych w rozumieniu ustawy o doręczeniach elektronicznych obejmuje także ZUS. ©℗
Przez odebranie dokumentu elektronicznego rozumie się każde działanie adresata powodujące, że adresat dysponuje dokumentem, który wpłynął na ten adres, i może zapoznać się z treścią odebranego dokumentu. Jeśli adresat (podmiot niepubliczny) nie odebrał pisma w ciągu 14 dni od dnia wpłynięcia korespondencji przesłanej przez podmiot publiczny na adres do e-doręczeń, to korespondencję uważa się za doręczoną. Są to więc zasady analogiczne do tych dotyczących tradycyjnych przesyłek.

Tylko profil na PUE

Zgodnie z art. 71ab ust. 2 ustawy systemowej, jeśli osoba fizyczna ma tylko profil na PUE, a nie ma adresu do e-doręczeń, pismo zostaje doręczone na PUE. Nowelizacja z 27 października 2022 r. jedynie doprecyzowuje, że taki skutek następuje, gdy dana osoba nie ma nie tylko adresu do e-doręczeń, lecz także skrzynki na e-PUAP. W przeciwieństwie do przypadku określonego w art. 71ab ust. 1, w tego rodzaju sytuacjach nie doprecyzowano skutków doręczenia. Robi to omawiana nowelizacja z 27 października 2022 r., wprowadzając zasady analogiczne do tych dotyczących przekazywania pism na adres e-doręczeń.
Zgodnie z nowym art. 71ab ust. 4 ustawy systemowej w przypadku doręczenia dokonanego na profil PUE z powodu braku adresu do e-doręczeń lub e-PUAP ZUS udostępnia urzędowe poświadczenie odbioru po:
  • odebraniu pisma na PUE,
  • upływie 14 dni od dnia umieszczenia pisma na profilu PUE - w przypadku jego nieodebrania.
Urzędowe poświadczenie odbioru jest równoważne dowodowi otrzymania w rozumieniu ustawy o doręczeniach elektronicznych.
Pismo przekazane na PUE uznaje się zatem za doręczone:
  • w chwili jego odbioru,
  • w ciągu 14 dni od umieszczenia pisma na profilu PUE - w przypadku jego nieodebrania.
Gdy system e-doręczeń będzie w ZUS wdrożony, przepisy ustawy systemowej nadal będą pozwalały na doręczanie przez ZUS pism w postaci papierowej. Artykuł 71ad pozwala doręczać ZUS pisma w postaci papierowej, do:
  • podmiotu niepublicznego:
‒ nieposiadającego adresu do doręczeń elektronicznych ujawnionego w bazie adresów elektronicznych;
‒ który nie wszczął postępowania administracyjnego przed Zakładem przy użyciu adresu do doręczeń elektronicznych;
  • podmiotu publicznego w przypadku braku możliwości doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych tego podmiotu.
Nowelizacja z 27 października 2022 r. doprecyzowuje również zasady elektronicznego doręczania pism do ZUS. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 71ac ustawy systemowej doręczenie pism do ZUS wymaga „wykorzystania usługi online udostępnionej w systemie teleinformatycznym Zakładu oraz posiadania profilu informacyjnego w tym systemie”. Nowelizacja z 27 października 2022 r. w dodanym do tego przepisu ust. 2 precyzuje, że po przekazaniu pisma na profilu nadawcy jest udostępniane urzędowe poświadczenie przedłożenia, które jest równoważne dowodowi otrzymania w rozumieniu ustawy o doręczeniach elektronicznych, o którym mowa wyżej.
Pismo uznaje się za doręczone w chwili jego wprowadzenia do systemu (PUE).

odwołania do sądów powszechnych

Data doręczenia decyzji ZUS jest niezwykle ważna, bo od niej zależy, do kiedy adresat decyzji może złożyć odwołanie. ZUS część decyzji doręcza jednak listem zwykłym, z przepisów nie wynika, żeby musiały być doręczone listem poleconym. ZUS nie jest więc w stanie ustalić dokładnej daty doręczenia takiej decyzji.
Termin i zasady składania odwołania od decyzji wynikają z przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 4779 par. 1 k.p.c. odwołanie składa się na piśmie do organu (w praktyce - oddziału ZUS), który wydał decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez ten organ lub zespół, w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Oddział ZUS może uznać odwołanie za słuszne i w takim przypadku zmienić lub uchylić zaskarżoną decyzję lub orzeczenie. Musi to zrobić w terminie 30 dni od wpływu odwołania (art. 83 ust. 6 ustawy systemowej). Wówczas odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Jeśli ZUS nie przychyli się do argumentacji odwołującego, to musi przekazać odwołanie do sądu. Ma na to 30 dni od dnia wpływu odwołania - termin ten także nie wynika z przepisów k.p.c., ale ustawy systemowej (art. 83 ust. 7).
Inaczej wygląda procedura, gdy w odwołaniu zostaną wskazano nowe okoliczności dotyczące niezdolności do pracy, niezdolności do samodzielnej egzystencji albo stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, które powstały po dniu wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub orzeczenia komisji lekarskiej. W takiej sytuacji ZUS nie przekazuje odwołania do sądu, lecz kieruje do lekarza orzecznika do ponownego rozpatrzenia. ZUS uchyla decyzję, rozpatruje nowe okoliczności i wydaje decyzję, od której przysługuje odwołanie do sądu. Tak samo będzie wyglądać procedura, gdy nie można ustalić daty powstania wskazanych w odwołaniu nowych okoliczności. Wyjątki te wprowadzono po to, aby zapobiec sytuacjom, w których sąd rozpatruje stan sprawy, który nie istniał w chwili wydawania decyzji.
Co ważne, ZUS sam nie może stwierdzić, że odwołanie zostało złożone po terminie, nawet gdy w przypadku danej decyzji dysponuje zwrotnym potwierdzeniem odbioru. ZUS może to oczywiście zaznaczyć w odpowiedzi na odwołanie, ale i tak musi odwołanie wraz z aktami przekazać do sądu.
Dla porządku trzeba przypomnieć, że odwołanie można również wnieść do protokołu w sądzie właściwym do rozpoznania sprawy albo w sądzie właściwym dla miejsca zamieszkania ubezpieczonego. Jeśli odwołanie zgłoszono w sądzie, który i tak jest właściwy do rozpoznania odwołania, sąd niezwłocznie zażąda akt sprawy i nada bieg odwołaniu, przesyłając odpis protokołu ZUS. Jeśli nie jest to sąd właściwy, to niezwłocznie przekazuje protokół oddziałowi ZUS, który wydał zaskarżoną decyzję.
Na podstawie art. 4779 par. 4 k.p.c. odwołanie może być także wniesione, gdy ZUS nie wydał decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia zgłoszenia roszczenia w sposób przepisany. Odwołanie na tej podstawie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu - także po trzech, czterech miesiącach. Jak podkreślił Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt III AUa 1048/12, przepis ten dopuszcza na zasadzie wyjątku możliwość wniesienia odwołania mimo braku decyzji organu rentowego. Taka sytuacja jest wówczas traktowana jak decyzja odmowna ZUS.
Warto dodać, że ustawa systemowa przewiduje bliźniaczy przepis - zgodnie z jej art. 83 ust. 3 odwołanie do sądu przysługuje w razie niewydania decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia.

Odrzucenie odwołania

Możliwość odrzucenia odwołania ma tylko sąd. Zgodnie z art. 4779 par. 3 k.p.c. sąd odrzuci odwołanie wniesione po upływie terminu, chyba że przekroczenie terminu nie jest nadmierne i nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego się. Przepis ten daje więc sądowi furtkę do nieodrzucania odwołania. To zasada korzystniej skonstruowana niż ta generalna dotycząca innych pism procesowych, np. apelacji. W przypadku apelacji sąd odrzuca apelację wniesioną po terminie, chyba że strona złoży wniosek o przywrócenie terminu, wykazując, że nie dochowała terminu nie ze swojej winy (art. 168 k.p.c.).
Różnicę tę wyjaśnił Sąd Najwyższy m.in. w postanowieniu z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II UK 520/17. Podkreślił, że sąd nie odrzuci odwołania od decyzji organu rentowego na podstawie art. 4773 par. 3 k.p.c. tylko wówczas, gdy bezspornie stwierdzi, że przekroczenie ustawowego terminu nie jest nadmierne i nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego się. W pozostałych wypadkach jest obowiązany odrzucić odwołanie. Odrzucając odwołanie na podstawie powyższego przepisu, sąd uzasadnia, że nie wystąpiły wskazane w nim obie przesłanki potraktowania spóźnionego odwołania tak, jakby zostało wniesione w terminie. Natomiast według ogólnych reguł procesu cywilnego pismo spóźnione może być skutecznie wniesione ponownie po uzyskaniu przez stronę przywrócenia terminu do jego wniesienia (art. 168 k.p.c.). W sprawach z ubezpieczenia społecznego nie przeprowadza się postępowania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd już z urzędu, w trakcie wstępnego badania sprawy, dokonuje nie tylko sprawdzenia zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania, lecz także ‒ w przypadku stwierdzenia opóźnienia ‒ ocenia jego rozmiar oraz przyczyny. Sąd ma możliwość potraktowania spóźnionego odwołania tak, jakby zostało wniesione w terminie. Ocena, czy przekroczenie terminu było nadmierne, należy do uznania sądu. Taka konstrukcja przepisów ma na celu uproszczenie i skrócenie procedury rozpatrzenia odwołania.
Możliwy jest jeszcze jeden przypadek, gdy sąd odrzuci odwołanie. Co ważne, nie należy to już od uznania sądu. Zgodnie z art. 4779 par. 31 k.p.c. sąd odrzuci odwołanie w sprawie o świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji albo stwierdzenia stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, jeżeli podstawę do wydania decyzji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, a osoba zainteresowana nie wniosła sprzeciwu od tego orzeczenia do komisji lekarskiej, odwołanie zaś jest oparte wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia.
Jeżeli jednak odwołanie opiera się m.in. na zarzucie nierozpatrzenia wniesionego po terminie sprzeciwu od tego orzeczenia, a wniesienie sprzeciwu po terminie nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zainteresowanej, to sąd uchyla decyzję, przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi rentowemu i umarza postępowanie.

Wymagania formalne

Dotyczące odwołania od decyzji ZUS wymagania formalne wynikają z przepisów k.p.c., a nie z ustawy systemowej. Zgodnie z art. 47710 k.p.c. odwołanie powinno zawierać:
  • oznaczenie zaskarżonej decyzji,
  • zwięzłe przytoczenie zarzutów oraz wniosków i ich uzasadnienie,
  • podpis ubezpieczonego albo przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika ubezpieczonego.
Jeżeli ubezpieczony zgłosił nowe żądanie, np. dotyczące nowego świadczenia, dotychczas nierozpoznane przez ZUS, sąd przyjmuje to żądanie do protokołu i przekazuje go do rozpoznania organowi rentowemu. Zasadą generalną jest bowiem to, że sąd kontroluje wydaną przez ZUS decyzję, nie może natomiast być pierwszym organem, który o danym uprawnieniu rozstrzyga. Podkreśla to orzecznictwo. Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III AUa 335/20, wyjaśnił, że specyfiką postępowania sądowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest to, że wszczyna je wniesienie odwołania od decyzji organu rentowego, które pełni rolę pozwu, i od tego momentu owo postępowanie odbywa się wedle reguł k.p.c. Przedmiot sporu w tych sprawach wyznaczony jest przy tym w pierwszej kolejności przedmiotem zaskarżonej decyzji ZUS, a w drugiej - odwołania od niej. Sąd orzeka zatem o zasadności odwołania w granicach przedmiotu zaskarżonej decyzji. Sąd nie działa w zastępstwie organu rentowego i choć samodzielnie oraz we własnym zakresie rozstrzyga wszelkie kwestie objęte treścią zaskarżonej decyzji, to jego rozstrzygnięcie odnosi się do tejże decyzji.

Możliwe rozstrzygnięcia

Jak już wyżej wspomniano, odwołanie składa się bezpośrednio do ZUS, który może swoją decyzję w części lub w całości zmienić lub uchylić. Może jednak się zdarzyć, że mimo iż ZUS nie zrobił tego na tym etapie i przekazał odwołanie do sądu, to w trakcie postępowania sądowego zmieni zdanie. Zgodnie z art. 47713 par. 1 k.p.c. zmiana przez organ rentowy zaskarżonej decyzji przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd przez wydanie decyzji uwzględniającej w całości lub w części żądanie strony powoduje umorzenie postępowania w całości lub w części. Poza tym zmiana lub wykonanie decyzji lub orzeczenia nie ma wpływu na bieg sprawy.
Sąd po rozpoznaniu sprawy może odwołania nie uwzględnić lub uwzględnić, zmieniając przy tym decyzję ZUS. Sąd tylko w wyjątkowych przypadkach może decyzję uchylić ze względu na naruszenie przepisów procedury.
Przede wszystkim trzeba bowiem pamiętać, że decyzje ZUS, mimo że wydawane z uwzględnieniem k.p.a., są oceniane przez sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. A to oznacza co do zasady, że sąd nie może oceniać kwestii naruszeń procedury administracyjnej. Wielokrotnie podkreślały to sądy, jednak mimo to wiele odwołań jest nadal opartych na zarzutach naruszenia tej procedury. Jak podkreślił Sąd Najwyższy, np. w postanowieniu z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt III USK 205/21, postępowanie sądowe, w tym w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych, skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania. Sąd ubezpieczeń społecznych ‒ jako sąd powszechny ‒ może i powinien dostrzegać jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego jako przedmiotu odwołania. Stwierdzenie takiej wady następuje jednak tylko dla celów postępowania cywilnego i ze skutkami dla tego tylko postępowania. SN zwrócił uwagę, że w przypadku innych wad wymienionych w art. 156 par. 1 k.p.a. i w przepisach, do których odsyła art. 156 par. 1, konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Od 2019 r. przepisy k.p.c. pozwalają jednak sądowi ubezpieczeń społecznych uchylić decyzję ze względu na naruszenie procedury. Jest to jednak obwarowane restrykcyjnymi warunkami. Musi to bowiem być decyzja:
  • nakładająca na ubezpieczonego zobowiązanie,
  • ustalająca wymiar zobowiązania ubezpieczonego,
  • obniżająca świadczenie
‒ wydana z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu przed organem rentowym.
W takich przypadkach sąd uchyla tę decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi rentowemu.
Jak widać, nie może to być dowolna decyzja, ale tylko taka o wyjątkowo negatywnych skutkach dla ubezpieczonego, np. obniżająca emeryturę albo przenosząca odpowiedzialność za zadłużenie składkowe na członka zarządu płatnika. Ponadto decyzja, aby zostać uchylona, musi zostać wydana z „rażącym” naruszeniem postępowania. Nie każde zatem naruszenie, zwłaszcza tak chętnie powoływane przez ubezpieczonych naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, pozwoli na uchylenie decyzji. Sąd oddala odwołanie, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia. Innymi słowy, jeśli uzna, decyzja ZUS jest prawidłowa. Jeśli jednak sąd odwołanie uwzględnia, zmienia w całości lub w części zaskarżoną decyzję organu rentowego i orzeka co do istoty sprawy. Oznacza to, że wyrokiem sąd rozstrzyga o uprawnieniu lub obowiązku odwołującego. W przypadku gdy odwołanie wniesiono w związku z niewydaniem decyzji przez organ rentowy sąd w razie uwzględnienia odwołania zobowiązuje ZUS do wydania decyzji w określonym terminie albo orzeka co do istoty sprawy. Jednocześnie sąd stwierdza, czy niewydanie decyzji przez organ rentowy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Specjalne zasady dotyczą spraw o świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji albo stwierdzenia stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu (np. renta z tytułu niezdolności do pracy). Jeżeli podstawę do wydania decyzji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub orzeczenie komisji lekarskiej ZUS, a odwołanie od decyzji opiera się wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia, sąd nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności dotyczących stwierdzenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji albo stwierdzenia stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, które powstały po dniu złożenia odwołania od tej decyzji. Sąd uchyla decyzję, przekazuje sprawę do rozpoznania ZUS i umarza postępowanie.

Ramka 3

Doręczanie wezwań na badanie
Określenie daty otrzymania pisma z ZUS istotne jest nie tylko przy doręczeniu decyzji. Data ta ważna jest także w przypadku wezwań na badanie lekarza orzecznika, który ma za zadanie skontrolować zasadność wystawienia zaświadczenia o niezdolności do pracy (tzw. kontrola zwolnienia). Lekarz, badając ubezpieczonego, może stwierdzić, że ten jest już zdolny do pracy. Powoduje to utratę ważności zwolnienia od dnia następnego po badaniu. Taki sam skutek ma niestawienie się na badanie.
W praktyce ZUS ma jednak trudności z wezwaniem danej osoby. Wszystko za sprawą przepisów ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1732; dalej: ustawa systemowa). Wymagają one, aby osobę niezdolną do pracy wezwać listem poleconym. Jeśli list nie zostanie odebrany, to skutek doręczenia zaistnieje dopiero po 14 dniach od próby jego doręczenia. Często wówczas kończy się już okres orzeczonej niezdolności do pracy. Teoretycznie możliwe jest wezwanie telefoniczne lub mailem, jednak tylko wówczas, gdy ubezpieczony wyraził na to zgodę.
Zgodnie z dotychczasowymi przepisami ustawy systemowej zawiadomienie o badaniu ZUS doręcza:
• w przypadku osoby fizycznej posiadającej jednocześnie adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych oraz profil informacyjny w PUE ‒ na adres do doręczeń elektronicznych oraz przez przekazanie pisma w postaci elektronicznej na profil informacyjny PUE albo
• przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy o doręczeniach elektronicznych, albo
• pocztą, albo
• przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby, albo
• przez pracodawcę.
Nowelizacja z 27 października 2022 r. stanowi, że w przypadku posiadania zarówno adresu do doręczeń, jak i profilu na PUE stosuje się wyżej opisane zasady określone w art. 71ab ust. 1 i 1a ustawy systemowej.

Ramka 4

Zmiany w innych przepisach
Możliwość wydawania decyzji bez własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej do jej wydania nowelizacja z 27 października 2022 r. przewidziała także w postępowaniu prowadzonym przez organ rentowy właściwy dla służb mundurowych. W ustawie z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1626) dodano art. 32b. Zgodnie z nim decyzje oraz inne pisma w sprawach świadczeń określonych w ustawie oraz w sprawach świadczeń przyznawanych lub wypłacanych przez organ emerytalny na podstawie odrębnych przepisów, sporządzone z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego, mogą zamiast własnoręcznego podpisu zawierać nadruk imienia i nazwiska wraz ze stanowiskiem służbowym osoby upoważnionej do ich wydania.

Apelacja

Od wyroku sądu stronom przysługuje apelacja na zasadach ogólnych przewidzianych w k.p.c. Zgodnie z art. 367 par. 1 k.p.c. od wyroku sądu pierwszej instancji przysługuje apelacja do sądu drugiej instancji. Apelację od wyroku sądu rejonowego rozpoznaje sąd okręgowy, a od wyroku sądu okręgowego jako pierwszej instancji ‒ sąd apelacyjny. Również terminy do wniesienia apelacji nie są odrębnie przewidziane dla spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 369 par. 1 k.p.c. apelację wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok, w terminie dwutygodniowym od doręczenia stronie skarżącej wyroku z uzasadnieniem. Specjalna reguła została przewidziana w par. 11 tego artykułu, zgodnie z którym w przypadku przedłużenia terminu do sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku termin do wniesienia apelacji wynosi trzy tygodnie. O terminie tym sąd zawiadamia stronę, doręczając jej wyrok z uzasadnieniem. Jeżeli w zawiadomieniu termin ten wskazano błędnie, a strona się do niego zastosowała, to apelację uważa się za wniesioną w terminie.
Termin do wniesienia apelacji uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła apelację do sądu drugiej instancji. W takim przypadku sąd ten zawiadamia sąd pierwszej instancji o wniesieniu apelacji i żąda przedstawienia akt sprawy.
Postępowanie apelacyjne toczy się na zasadach ogólnych. W przypadku postępowań z zakresu ubezpieczeń społecznych trzeba jednak zwrócić uwagę na przepis szczególny, tj. art. 47714a k.p.c., zgodnie z którym sąd drugiej instancji, uchylając wyrok i poprzedzającą go decyzję ZUS, może sprawę przekazać do ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu.

decyzje zaskarżane do sądów administracyjnych

Nie od wszystkich decyzji ZUS ubezpieczony będzie mógł złożyć odwołanie. Ustawa systemowa przewiduje dla kilku rodzajów decyzji inną drogę odwoławczą, czyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do prezesa ZUS, następnie zaś skargę do sądu administracyjnego.
Tryb taki dotyczy decyzji:
  • przyznającej świadczenie w drodze wyjątku - chodzi tu o świadczenia przyznane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej;
  • odmawiającej świadczenia w drodze wyjątku;
  • w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne;
  • w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru.
W tego rodzaju sprawach zastosowanie ma z kolei k.p.a. (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 127 par. 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei art. 127 par. 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, w tym przypadku - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wystarczy, jeżeli z wniosku wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Wniosek wnosi się do oddziału ZUS, który wydał zaskarżoną decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie.
WAŻNE! Odwołanie od decyzji do sądu powszechnego należy wnieść w terminie miesiąca od jej doręczenia. Natomiast w sprawach, w których nie można złożyć odwołania, ale wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien on być złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie.
Jeśli wnioskodawca nie zgadza się także z decyzją wydaną przez prezesa ZUS, to może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia
Sąd polemizuje z prokuraturą w kwestii odwołań od decyzji ZUS
Sąd polemizuje z prokuraturą w kwestii odwołań od decyzji ZUS

Zobacz również
Sąd administracyjny odrzuca skargę (a więc w ogóle jej nie rozpatruje):
  • jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego - w przypadku skarg na decyzje ZUS w sprawach wyżej wymienionych zgodnie z pouczeniem do odrzucenia nie dojdzie;
  • wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;
  • gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, np. nie uzupełniono podpisu;
  • jeżeli sprawa objęta skargą między tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona - nie można zatem, co oczywiste, odwoływać się kilkukrotnie od tej samej decyzji; nie oznacza to jednak, że nie można się odwoływać od kolejnej decyzji wydanej w tej samej sprawie;
  • jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
P.p.s.a. przewiduje jeszcze inne przyczyny odrzucenia skargi, ale nie mogą one dotyczyć skargi złożonej od decyzji ZUS.
Sąd po przyjęciu sprawy i jej rozpoznaniu może skargę uwzględnić i w takim przypadku:
  • uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
‒ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
‒ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
‒ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
  • stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
  • stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.
Sąd może oczywiście również nie uwzględnić skargi.
Sąd administracyjny nie może zatem orzec co do istoty sprawy, a więc uwzględnić wniosku zainteresowanego, tak jak może to zrobić sąd powszechny.

Skarga do NSA

Od wyroku sądu administracyjnego stronom przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 177 par. 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.
NSA w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu sądowi.
NSA skargę oddali, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Również NSA nie może orzec w zastępstwie ZUS, np. umarzając zaległości składkowe.