NIK skontrolowała system dotowania zadań zleconych, gdyż - jak wyjaśniono w raporcie - dotacje stanowią znaczącą część dochodów samorządów. Dodatkowo w 2016 r. nastąpiło bardzo znaczące zwiększenie łącznej kwoty tych dotacji, spowodowane wprowadzeniem Programu "Rodzina 500+".
NIK przypomina, że zgodnie z art. 166 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego wykonują zarówno zadania własne, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, jak i – jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa – inne zadania publiczne, zlecone ustawami. Na realizację zadań zleconych samorządy otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe, które, zgodnie z przepisami, powinny zapewniać ich pełne wykonanie.
Dotacje celowe na zadania zlecone można podzielić na dwie podstawowe grupy. Pierwsza z nich obejmuje środki transferowane z budżetu państwa do wskazanych w ustawach osób i instytucji za pośrednictwem budżetów j.s.t. Drugą grupę stanowią środki przeznaczone na finansowanie wydatków ponoszonych przez samorządy związku z wykonywaniem przez nie zadań zleconych.
Jak zaznaczyła NIK, dotacje o charakterze transferowym dominowały w strukturze dotacji celowych na zadania zlecone w 2016 r. Sześć kwotowo największych dotacji (miały 92-procentowy udział w łącznej kwocie dotacji celowych na zadania zlecone) służyło właśnie finansowaniu świadczeń i innych wypłat realizowanych na rzecz podmiotów zewnętrznych. Dotacje na finansowanie działalności j.s.t. nie przekraczały 10 proc. łącznej kwoty dotacji na zadania zlecone.
W latach 2015-2017 NIK przeprowadziła kontrole w Ministerstwie Finansów, w trzech urzędach wojewódzkich i w 12 jednostkach samorządu terytorialnego. Głównych celem tych kontroli była ocena funkcjonowania systemu dotowania zadań zleconych.
"W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono, że przekazywanie dotacji o charakterze transferowym, dominujących kwotowo w systemie dotacyjnym, przebiegało na ogół we właściwy sposób, a kontrolowane j.s.t. otrzymywały pełne środki na dokonywanie wypłat na rzecz uprawnionych podmiotów. Natomiast w zakresie finansowania wydatków ponoszonych bezpośrednio przez jednostki samorządowe w związku z wykonywaniem przez nie zadań zleconych system dotacyjny działał nieprawidłowo. Wynikało to przede wszystkim z obowiązywania niespójnych oraz niejasnych regulacji, dotyczących zarówno planowania, jak i rozliczania dotacji" - czytamy w raporcie z kontroli.
Według NIK, niespójność przyjętych rozwiązań polegała między innymi na tym, że w sferze planowania ustanowiono jednocześnie obowiązek zapewnienia każdej dotowanej jednostce środków odpowiednich do pełnego wykonania zadań zleconych oraz obowiązek stosowania, przy planowaniu dotacji, zasad przyjętych w budżecie państwa dla wydatków podobnego rodzaju. "Przyjęcie takich zasad – w ustawie nie wskazano, które zasady powinny być stosowane, ani jak należy rozumieć wydatki podobnego rodzaju – nie musi jednak zapewniać każdej jednostce środków umożliwiających pełne wykonanie zadania" - zaznaczono w raporcie.
Ponadto - jak czytamy - jednostki samorządu terytorialnego kierowały się przepisami pozwalającymi im na swobodę w dostosowaniu sposobu wykonywania zadań zleconych do miejscowych warunków oraz na stosunkowo dużą swobodę w kształtowaniu polityki płacowej, a jednocześnie uwzględniały zakaz różnicowania wynagrodzeń pracowników samorządowych ze względu na kryterium rodzaju zadań, ustalając wynagrodzenia pracowników wykonujących zadania zlecone zgodnie z przyjętym w danej jednostce regulaminem płac. Tymczasem Minister Finansów i wojewodowie byli zobowiązani do przestrzegania zasady oszczędnego wydatkowania środków publicznych, dlatego nie mogli dostosowywać wysokości dotacji do polityki wydatkowej prowadzonej przez każdą jednostkę oddzielnie. Prowadziło to do sytuacji, w której samorządy współfinansowały zadania zlecone mimo przepisów wskazujących, poza kilkoma wyjątkami, na pełne finansowanie zadań zleconych z budżetu państwa.
Z kontroli NIK wynika również, że także system rozliczania dotacji nie mógł działać prawidłowo ze względu na niejasny przepis art. 168 ust. 6 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nim dotacje celowe przyznane samorządom na realizację zadań zleconych podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane. Tymczasem - jak zauważa NIK - w przepisach nie określono jak należy rozumieć wykonanie zadania oraz w jaki sposób należy mierzyć stopień tego wykonania.
W ocenie Izby, podjęcie w Ministerstwie Finansów prac nad jednolitym algorytmem obliczania dotacji pozwoliło ujednolicić i zobiektywizować zasady stosowane w różnych województwach. Celowość tych działań NIK oceniła pozytywnie, jednak - według niej - nie rozwiązało to problemu współfinansowania zadań zleconych przez j.s.t. "Ponadto sam proces wprowadzania jednolitego sposobu obliczania dotacji nie był wolny od problemów, gdyż wojewodom nie udzielono wskazówek, jak mają ustalać poszczególne wartości wykorzystane później w Ministerstwie Finansów do obliczeń, w metodyce szacowania kosztów roboczogodziny pominięto niektóre wydatki, w tym wydatki rzeczowe, nie zbadano też przyczyny istotnych różnic w wartościach danych przekazywanych przez wojewodów" - czytamy w raporcie.
Izba zauważa też, że przepisy nie przewidują w przypadku większości zadań zleconych możliwości planowania wydatków w kwocie wyższej niż wynosi planowana dotacja. Dlatego samorządy radziły sobie z tym problemem w ten sposób, że ujmowały część wydatków na zadania zlecone w innych rozdziałach klasyfikacji budżetowej, co prowadziło do wykazania nieprawdziwych danych w sprawozdaniach budżetowych.
Kontrola pokazała m.in., że wprowadzenie ujednoliconej metody rozliczania dotacji przekazanej na zadania z zakresu spraw obywatelskich spowodowało problemy w planowaniu dotacji przez wojewodów: w 2015 r. wojewodowie przekazali 40 proc. gmin niższą dotację niż wynikało z wprowadzonego algorytmu, a 59 proc. - wyższą; w 2016 r. 31 proc. gmin otrzymało niższą dotację, a 64 proc. wyższą niż wynikało z algorytmu Ministerstwa Finansów.
"Większość wojewodów zwracała się do gmin o zwrot dotacji na zadania z zakresu spraw obywatelskich, pomijając przepis art. 168 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, zgodnie, z którym niewykorzystana część dotacji celowych na zadania zlecone zwracana jest w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane; niektórzy wojewodowie mieli jednak wątpliwości, czy należy występować w takim przypadku o zwrot dotacji, dlatego nie prowadzili czynności w tym zakresie" - podała NIK.
W ocenie NIK mimo podejmowanych w Ministerstwie Finansów prób, nie udało się znaleźć rozwiązania, które eliminowałoby problem współfinansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego, a jednocześnie chroniłoby budżet państwa przed niekontrolowanym wzrostem dotacji.
Dlatego - jak czytamy w raporcie - Najwyższa Izba Kontroli zwraca się do Rady Ministrów o rozważenie rozwiązania polegającego na przekształceniu zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, mających charakter zadań stałych, w zadania własne samorządów. "Ze względu na istotny udział w budżetach samorządów i trudność w dopasowaniu strumienia dochodów własnych, wydatki o charakterze transferowym – na przykład świadczenia, wypłaty na rzecz przedsiębiorców, wypłaty związane z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa – powinny być w dalszym ciągu finansowane z budżetu państwa, w formie dotacji celowych na zadania własne, natomiast koszty obsługi tych zadań byłyby pokrywane przez jednostki samorządu terytorialnego, po adekwatnym zwiększeniu ich wpływów z tytułu dochodów własnych lub subwencji ogólnej" - zaproponowano.