Zarząd starostwa zamierza podjąć uchwałę w sprawie dotowania usuwania azbestu na naszym terenie. Jako podstawę prawną chcemy wskazać m.in. art. 4 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 403 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Czy taka uchwała będzie prawidłowa?
Nie. Zarząd powiatu powinien zaniechać podejmowania uchwały dotacyjnej. Inaczej dojdzie do złamania przede wszystkim art. 403 ust. 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), a także innych aktów prawnych, w tym Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.). To zaś byłoby istotnym naruszeniem prawa i stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.
Istotna wada
Kluczowy jest tu art. 403 ust. 5 p.o.ś. Postanowiono w nim, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące zwłaszcza kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania, określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Jedynym uprawnionym w tym zakresie jest więc organ stanowiący wspomnianych jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Z kolei w wyrokach WSA w Poznaniu (orzeczenie z 29 czerwca 2016 r. z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 75/17) oraz WSA w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 2166/15) składy orzekające podkreśliły, że: „Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło”. Zaakcentował też, że istotnym naruszeniem prawa jest podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zatem już z tych przyczyn proponowana uchwała będzie obarczona istotną wadą skutkującą orzeczeniem jej nieważności przez regionalną izbę obrachunkową.
Kto stanowi prawo
To jednak nie wszystko. Wydaje się też, że może ona łamać przepisy art. 12 pkt 1 i 11, art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 u.s.p. Z art. 12 pkt 1 i pkt 11 wynika, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie aktów prawa miejscowego i podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 u.s.p. na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu, przy czym dokonuje tego w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. Z kolei jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 27 czerwca 2006 r. (sygn. akt III SA/Kr 226/06), przepis art. 40 ust. 1 u.s.p. wyraźnie wskazuje radę powiatu jako organ właściwy do stanowienia aktów prawa miejscowego powiatu i podkreśla konieczność istnienia upoważnienia zawartego w przepisie konkretnej ustawy oraz przestrzegania granic tego upoważnienia. Od tej ogólnej zasady mogą być przewidziane wyjątki w ustawach szczególnych, obejmujące zarówno formę stanowienia aktów prawa miejscowego (inną niż uchwała), jak i organy właściwe do ich stanowienia (inne niż rada powiatu). Wynika z tego, że organem właściwym do stanowienia aktów prawa miejscowego w powiecie jest zasadniczo rada powiatu. Skoro uchwała podejmowana w oparciu o art. 403 ust. 5 ma rangę aktu prawa miejscowego i ustawodawca tam określił właściwość rady powiatu do jej podjęcia, to jest ona niewątpliwa. Nie istnieje również żadna inna norma prawna, która by legitymizowała podejmowanie w podanym zakresie uchwał przez zarząd powiatu.
Naruszenie norm konstytucyjnych
Proponowana uchwała może też naruszać w sposób istotny ogólne normy systemowe wynikające z Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 7 i art. 94 zdanie pierwsze. Wynika z nich, że (...) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Wynika z tego, że adresatem wymogów konstytucyjnych są m.in. organy powiatu, które powinny działać zawsze na podstawie i w granicach upoważnień wynikających z ustaw. Tego typu upoważnień brak jest zaś w przepisach przysługujących organowi wykonawczemu powiatu przy realizacji normy prawnej z art. 403 ust. 5 p.o.ś.
Konsekwencje dla beneficjentów
Wejście w życie uchwały mogłoby się też wiązać z negatywnymi konsekwencjami dla beneficjentów dotacji udzielanych na jej podstawie. Stałoby się tak, gdyby po jakimś okresie jej obowiązywania i wypłaceniu dotacji organ nadzoru (regionalna izba obrachunkowa) lub sąd administracyjny orzekły nieważność uchwały. Powstałby problem prawny związany z istnieniem w ogóle podstawy prawnej do udzielenia dotacji (skoro uchwała zostałaby unieważniona z mocą wsteczną), a w konsekwencji z ewentualnym jej zwrotem do budżetu powiatu. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Dotacją nienależną jest ta udzielona bez podstawy prawnej. Skoro więc przesłanką zwrotu dotacji jest m.in. brak podstawy prawnej jej udzielenia, to wobec braku uchwały dotacyjnej może pojawić się wspomniany problem zwrotu środków pieniężnych do powiatu. Idąc dalej, organem właściwym do wydania decyzji określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z art. 61 u.f.p., m.in. starosta. Jak wskazał WSA w Kielcach w wyroku z 7 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Ke 45/12): „Zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, a powodem jej wydania jest stwierdzenie, że została ona wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości”. Zaniechanie wydania decyzji dotyczącej zwrotu części dotacji po upływie 15-dniowego terminu na oddanie jej przez beneficjenta może wypełniać znamiona czynu zabronionego, o którym mowa w art. 8 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Niezależnie od tego w kwestii zwrotu środków dotacyjnych do powiatu warto zasięgnąć stanowiska regionalnej izby obrachunkowej, bowiem to ten organ będzie później kontrolował sferę wydatkową jego budżetu.
Podstawa prawna
Art. 4 ust. 1 pkt 13, art. 12 pkt 1 i 11, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.).
Art. 403 ust. 4–5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.).
Art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.).
Art. 8 pkt 3 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1311).
Art. 2, art. 7, art. 94 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.).
