Prezydenckie weto w stosunku do nowelizacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych to rozwiązanie znacznie korzystniejsze dla samorządów niż jej skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego. Zwłaszcza gdyby – co prawdopodobne – wniosek prezydenta miał dotyczyć jedynie części przepisów.
Zakwestionowana przez prezydenta nowelizacja wprowadza nowe rozwiązania w trzech obszarach. Poszerza zakres kontroli sprawowanej przez izby, zmienia ustrój samych izb oraz umożliwia nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nadzorczej premiera o odwołaniu lub zawieszeniu organów jednostki samorządu terytorialnego. W mediach zmiany omawiano w sposób uproszczony i w efekcie mylący. Dobrze je więc przypomnieć.
Szersze kryteria kontroli
Nowelizacja wprowadza do kontroli gospodarki finansowej samorządów kryterium gospodarności. Tymczasem za gwarancję niezależności samorządów uważa się ograniczenie nadzoru i kontroli wykonywania zadań własnych do kwestii zgodności działań samorządu z prawem (kryterium legalności). Pozostałe klasyczne kryteria kontrolne – rzetelność, celowość i gospodarność – są na miejscu tam, gdzie samorząd nie działa we własnym imieniu, ale jest wykonawcą zadań z zakresu administracji rządowej.
Wbrew jednak temu, co sugerowały media, nowelizacja nie daje RIO ogólnego prawa do kontrolowania gospodarności wykonywania przez samorządy zadań publicznych. Kompetencja ta miała być ograniczona do badania, czy jednostki samorządowe postępują gospodarnie, zaciągając zobowiązania. Chodzi tu o kredyty, pożyczki i obligacje, ale też o operacje nazywane niestandardowymi, czyli np. leasing zwrotny czy transakcje z odroczoną płatnością. Ich cechą wspólną jest powstawanie po stronie samorządu długoterminowego zobowiązania obchodzącego rygory ustawy o finansach publicznych.
„Urządowienie” izb
Zasadniczym zmianom miały ulec także same RIO. Mają one status administracji państwowej, a nie rządowej. Niezależność izb zbudowana jest na dwóch elementach. Po pierwsze, są one kontrolowane przez rząd jedynie pod względem zgodności ich działań z prawem. Rząd nie może bezpośrednio sterować ich działalnością nadzorczo-kontrolną. To pozostało bez zmian.
Po drugie, członków kolegium i prezesa RIO powołuje premier, ale rzeczywistą rolę selekcyjną pełnią same izby. Nowelizacja daje rządowi całkowicie wolną rękę w kształtowaniu składu personalnego kolegiów, w tym odchodzi od zasady powoływania połowy członków spośród kandydatów wskazanych przez samorządy. Dodatkowo wygasza kadencje obecnych członków kolegiów i prezesów (z możliwością ponownego powołania). Są to przepisy wprowadzone w trakcie prac sejmowych, nie znamy więc uzasadnienia tak radykalnego zerwania ciągłości personalnej RIO. Rozbicie dzisiejszych RIO to realna szkoda dla samorządu i państwa, w tym utrata najlepszej w państwie systemowej wiedzy o finansach komunalnych.
Zawieszenie organów ze skutkiem natychmiastowym
Premier zyskuje możliwość nadania rygoru natychmiastowego wykonania decyzji o zawieszeniu organu jednostki samorządowej lub odwołaniu włodarza lub rozwiązaniu zarządu powiatu bądź województwa. Uzasadnieniem jest potrzeba szybkiej i skutecznej reakcji w sytuacji, w której dalsze działanie organu jednostki samorządowej może prowadzić do „całkowitej zapaści finansowej”.
Półroczne niewykonywanie przez organ zadań publicznych wydaje się racjonalną przesłanką natychmiastowego zawieszenia bezczynnego organu. Natomiast pozostałe ustawowe przesłanki rygoru natychmiastowej wykonalności są mało przekonujące. Należą do nich: brak opracowania programu postępowania naprawczego mimo wezwania ze strony RIO, brak akceptacji programu przez izbę lub też nieskuteczność przeprowadzonego postępowania naprawczego.
Okoliczności mające stać się uzasadnieniem natychmiastowego zawieszenia organów samorządu w dzisiejszym stanie prawnym w ogóle nie stanowią samodzielnie przesłanki do wprowadzenia zarządu komisarycznego. Na przykład negatywna opinia RIO o programie postępowania naprawczego skutkuje jedynie nadaniem jednostce samorządowej budżetu przez RIO. Wydaje się, że racjonalną przesłanką natychmiastowej ingerencji mogłoby być tylko stwierdzenie sabotowania przez organy samorządu uchwalonego programu naprawczego lub zastępczego budżetu ustalonego przez RIO (np. zaciągnięcie nowego zobowiązania).
Nowelizacja niekonstytucyjna? Niekoniecznie
Nowelizacja ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wywołała zdecydowany sprzeciw samorządów. Zmiany układały się w złowrogą triadę: kontrola z wykorzystaniem nieprecyzyjnych kryteriów, organ kontrolny jako powolne narzędzie rządu oraz możliwość natychmiastowego wprowadzenia zarządu komisarycznego. Tak to wyglądało zwłaszcza w przekazie medialnym, wyostrzającym wprowadzane zmiany.
Samorządy poczuły się też ograne i – nie bez racji – oszukane. Ustawa nowelizacyjna, jaką uchwalił Sejm, znacząco różniła się od rządowego projektu, który wpłynął do parlamentu po konsultacjach w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego – przede wszystkim wprowadzeniem kryterium gospodarności.
Organizacje samorządowe apelowały do prezydenta o skierowanie ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. Prezydent zdecydował się na krok bardziej stanowczy i ustawę zawetował. Trzeba powiedzieć, że jest to rozwiązanie znacznie korzystniejsze dla samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie w TK niekoniecznie musiałoby zapaść po myśli samorządów. I to nie z powodu jego domniemanej stronniczości. Ustrój RIO to materia pozakonstytucyjna. Są one organami ustanowionymi przez konstytucję, ale milczy ona na temat ich statusu i sposobu kształtowania ich składu.
Natomiast kontrola zaciągania zobowiązań pod względem ich gospodarności oraz wprowadzenie możliwości natychmiastowego zawieszenia organów samorządu (także przy zachowaniu prawa do odwołania się do sądu) stanowią bardzo realne ograniczenie samodzielności samorządów. Jednak nie stanowi ona absolutnej wartości konstytucyjnej i może być ograniczona w imię realizacji innych wartości i norm konstytucyjnych. Zresztą to nie nowość, gdyż samodzielność tę ograniczają rozliczne ustawy.
Nie próbując dokonywać analizy prawnej, można zauważyć, że trybunał musiałby przede wszystkim rozstrzygnąć, czy nowe rozwiązania są adekwatną i nieidącą zbyt daleko odpowiedzią na uzasadniające nowelizację zagrożenie niektórych samorządów nadmiernym zadłużeniem i załamaniem się wykonywania usług publicznych.
Obraz ogólny finansów komunalnych nie uzasadnia systemowych zmian. Przez dwa ostatnie lata spadał poziom łącznego zadłużenia samorządów, w większości jednostek pojawiły się bezprecedensowe nadwyżki budżetowe. Do innych wniosków skłania skupienie się na sytuacji nielicznych – najwyżej kilkudziesięciu – samorządów przeżywających trudności finansowe, z koronnym przykładem Ostrowic na czele. Ta niewielka gmina w woj. zachodniopomorskim na skutek lekkomyślnej polityki inwestycyjnej popadła w pętlę zadłużenia (niemal 400 proc. rocznych dochodów). Po drodze były dziwne operacje pseudoratunkowe, jak sprzedaż i odkupowanie gminnej infrastruktury wodno-kanalizacyjnej. Obecnie w gminie działa zarząd komisaryczny i mówi się o jej likwidacji.
Argumentując z kolei za dopuszczalnością stosowania kryterium gospodarności w kontroli gospodarki finansowej samorządów można podeprzeć się autorytetem NIK, która w raporcie dotyczącym operacji finansowych dokonywanych przez samorządy sformułowała wprost zalecenie rozważenia takiej możliwości.
Pytanie brzmi, co okazałoby się ważniejsze: ochrona samodzielności znakomitej większości efektywnie działających samorządów czy też ochrona mieszkańców nielicznych jednostek samorządowych przed negatywnymi skutkami działań organów samorządowych?
Co po wecie?
Sejm może odrzucić prezydenckie weto większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu. W zwykłych warunkach właściwie przesądza to sprawę, gdyż Prawo i Sprawiedliwość nie dysponuje taką większością. W parlamencie trwa jednak polityczna wojna o przyszłość sądownictwa. Jak poucza doświadczenie z grudnia zeszłego roku, przyjęcie przez opozycję taktyki obstrukcji (lub absencji) może skończyć się zajęciem się sprawą weta przez Sejm w jakimś kadłubowym składzie. Wtórne podważanie legalności odrzucenia weta w takich warunkach byłoby zapewne praktycznie nieskuteczne.
Wykluczając katastroficzne scenariusze, zauważmy, że przyjęcie przez Sejm prezydenckiego sprzeciwu wobec nowelizacji ustawy o RIO nie wyklucza powrócenia przez obóz rządzący do sprawy w jakieś łagodniejszej wersji. Komunikat na stronie Kancelarii Prezydenta świadczy, że zastrzeżenia wzbudziła jedynie część nowych rozwiązań – na pewno brak akceptacji RIO dla programu naprawczego jako przesłanka natychmiastowego wprowadzenia zarządu komisarycznego oraz stosowanie w kontroli kryterium gospodarności. Czy coś więcej? Zmiany w samych RIO raczej już nie.
