Legalność wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (JST) jest weryfikowana przez regionalne izby obrachunkowe. Wynika to wprost z ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561). Oznacza to, że izby mogą orzec nawet o nieważności nielegalnego wydatku budżetowego JST, a to grozi odpowiedzialnością. Zanim jednak dojdzie do takiej sytuacji, można temu przeciwdziałać. Przed wydatkowaniem środków na wątpliwy cel JST mają bowiem prawo zasięgnąć stanowiska właściwej izby, właśnie w trybie ww. ustawy. Samorządy powinny oceniać każde tego rodzaju zagadnienie ze szczególną rozwagą, bowiem od konkretnego stanu faktycznego zależeć będzie to, czy dane zadanie można sfinansować. Nawet bowiem z pozoru zbliżone działania w istocie rzeczy mogą podlegać zupełnie odmiennej ocenie prawnej. Dlatego też w procesie wydatkowania środków budżetowych należy zachować daleko posuniętą ostrożność.
O co samorządy pytają na szkoleniach
Pomoc dla powiatu na realizację jego zadań zleconych
Nasza gmina ma wątpliwość, czy może udzielić pomocy powiatowi. Chodzi o sprawy z zakresu gospodarowania nieruchomościami. Jest to zadanie powiatu, ale nie własne, tylko zlecone.
ODPOWIEDŹ
Nie jest to możliwe. Zgodnie z art. 45 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm.), JST realizująca zadania z zakresu administracji rządowej, na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej, otrzymuje od nich dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia. Co prawda zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej: u.s.g.) gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia JST mogą sobie wzajemnie bądź innym JST udzielać pomocy, w tym finansowej. To więc oznacza, że co do zasady np. gmina może przekazać pieniądze powiatowi, ale z korelacji art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077; dalej: u.f.p.) wynika możliwość udzielania z budżetu JST pomocy finansowej i rzeczowej dla innych JST, przy czym ta pomoc ma charakter dotacji celowej. Wreszcie wspomniane wsparcie finansowe może być udzielone tylko na realizację zadań własnych JST, do której jest ona kierowana. W tym kontekście przytoczyć można stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 3 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 207/14),w którym zaakcentowano, że: „(...) może być ona [pomoc – red.] przyznana wyłącznie na realizację zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego”. Dodano ponadto, że: „Przesunięcie środków z budżetu gminy do budżetu samorządu województwa na cele związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej lub innych zadań zleconych przez państwo, stanowiłoby faktyczne przeniesienie zadania z zakresu administracji rządowej na podmiot nieuprawniony w ustawie do jego wykonania i byłoby rażącym naruszeniem zasad finansowania określonych w ustawie o finansach publicznych oraz w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego”. Ważne znaczenie ma również art. 216 ust. 2 pkt 1 u.f.p., który przewiduje, że wydatki JST są przeznaczone na realizację zadań własnych. Dalej w ww. art. 216 ust. 2 pkt 5 mowa jest o wydatkach na pomoc rzeczową lub finansową dla JST, określoną odrębną uchwałą organu stanowiącego JST. Skoro zaś w art. 216 ust. 2 pkt 1 mowa jest o wydatkach na realizację zadań własnych JST, to pkt 5 dotyczy tylko wydatków na pomoc (rzeczową lub finansową) nakierowaną na finansowanie zadań beneficjenta tej pomocy. Tak więc wydatek z budżetu tytułem pomocy finansowej dla powiatu na zadanie związane z gospodarką nieruchomościami może zostać skutecznie podważony przez regionalną izbę obrachunkową w toku postępowania nadzorczego.
Finansowanie modernizacji latarni
Czy możemy sfinansować modernizację lamp ulicznych znajdujących się na obszarze gminy, ale będących własnością przedsiębiorstwa energetycznego?
ODPOWIEDŹ
Ocena tego zagadnienia wymaga odniesienia się do ustawy o finansach publicznych, a posiłkowo do stanowiska RIO w Gdańsku wyrażonego m.in. w piśmie z 9 września 2016 r., znak RP.0441/13/26/1/2016 (opublikowanym na stronie http://www.gdansk.rio.gov.pl/) oraz w piśmie z 27 czerwca 2017 r., znak RP.0441/21/32/1/2017. Wynika z nich, że JST ma obowiązek realizowania zadań nałożonych na nią prawem, przy czym łożyć na nie powinien budżet państwa. Jeśli z budżetu JST ma być dokonany wydatek, to okoliczność, czy jest on zgodny z prawem, powinno się oceniać przez pryzmat realizacji zadań danej JST. Z punktu widzenia legalności znaczenie ma przede wszystkim art. 216 ust. 2 u.f.p., który w pkt 1 stanowi, że wydatki budżetu JST są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne JST. W dalszej kolejności przywołano art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.), z którego wynika, że do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy m.in. finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych na terenie gminy. Przy czym z art. 3 pkt 22 ww. ustawy wynika, że finansowanie oświetlenia oznacza finansowanie kosztów energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne oraz koszty ich budowy i utrzymania. Stanowisko akcentuje również, że przepisom prawa energetycznego odpowiada art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty, w tym m.in. zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Na uwagę zasługuje również stanowisko Krajowej Rady RIO z 25 kwietnia 2008 r. w sprawie finansowania oświetlenia dróg publicznych przez gminy. Wskazano w nim m.in., że: „Dopuszczalnym rozwiązaniem, odnośnie do ponoszenia przez gminy kosztów modernizacji sieci oświetlenia, jest również uzyskanie innego niż własność tytułu prawnego gminy do sieci oświetlenia (np. dzierżawy, użyczenia)”. Powyższe argumenty pozwalają przyjąć, że w trakcie realizacji zadań własnych gmina ma prawo wykorzystywać zarówno swój majątek, jak i majątek cudzy, do którego posiada tytuł prawny. Krajowa Rada RIO zwraca też uwagę, że w umowie powinny zostać uwzględnione zasady wzajemnych rozliczeń poczynionych nakładów inwestycyjnych z właścicielem sieci. To znaczy, że gdy gmina, realizując własne zadanie, wykorzystuje cudzy majątek i dokonuje nakładów, konieczne jest takie zabezpieczenie jej interesów, aby w momencie rozwiązania zawartej umowy należycie rozliczyć poniesione nakłady na tę rzecz.
Edukacja dla przyszłych przedsiębiorców
Nasza gmina chciałaby sfinansować program edukacyjny dla przyszłych przedsiębiorców, ukierunkowany na pobudzenie działalności gospodarczej. Czy to możliwe?
ODPOWIEDŹ
Z art. 6 ust. 1 u.s.g. wynika, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z art. 7 ust. 1 wynika zaś, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Artykuł 7 ust. 2 u.s.g. określa zaś, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Co jednak istotne, z art. 7 ust. 1 u.s.g. wynika, że zadaniami własnymi gminy są tylko te, które zostały enumeratywnie określone w pkt 1–20 tego ustępu, np. edukacja publiczna. Poza tym zadaniami własnymi gminy są także inne zadania, które zostały określone w innych ustawach niż u.s.g. Warto również dodać, że przepis art. 18 u.s.g. w ust. 2 pkt 15 mówiący o domniemanej wyłącznej właściwości rady gminy w stanowieniu o wszystkich sprawach gminy jest wyłącznie normą kompetencyjną określającą właściwość przedmiotową rady gminy. Nie stwarza jednak samodzielnej podstawy prawnej do kreowania określonego wydatku budżetowego. Jeśli chodzi o wspomnianą edukację, to podkreślenia wymaga, że zadaniami własnymi gminy są zasadniczo zadania określone w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm.) i w ustawie z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 157). Jednak te ustawy nie przewidują edukacji przedsiębiorców przez gminę np. w zakresie ich rozwoju czy pobudzania działalności gospodarczej. Ponadto takie działanie tylko wtedy można by uznać za zadanie własne gminy, gdyby jako takie zostało określone w ustawie. Taki kierunek interpretacyjny wynika m.in. z uchwały nr 24.230.2016 Kolegium RIO w Warszawie z 22 listopada 2016 r. Tak więc brak jest podstaw prawnych do ujęcia w budżecie gminy wydatku na cele związane z rozwojem (edukacją) przedsiębiorców.
Dokumentacja projektowa ścieżki rowerowej
Czy możemy sfinansować przygotowanie dokumentacji projektowej na ścieżkę rowerową przebiegającą na terenie gminy, ale przy drodze krajowej?
ODPOWIEDŹ
Jak wynika z art. 19 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), zarządzanie nimi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia regulującego m.in. wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów JST. Ustęp 2 ww. artykułu określa, że status zarządcy drogi posiadają m.in. generalny dyrektor dróg krajowych i autostrad oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) – w odniesieniu do określonej kategorii drogi. Ponadto zgodnie z art. 216 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu JST mogą być przeznaczone na realizację zadań wynikających z porozumień, o których mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Jak z kolei wynika z art. 3 ust. 6 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 203, zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych mogą być finansowane lub dofinansowane z budżetów JST zgodnie z porozumieniami zawartymi na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Istnieje zatem podstawa prawna do sfinansowania zadania m.in. w zakresie przygotowania dokumentacji projektowej dla ścieżki rowerowej przebiegającej na terenie gminy przy drodze krajowej. Realizacja porozumień zawieranych na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych może się odbywać w dwóch formach: finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów JST. W pierwszej formie oznacza to możliwość przekazywania środków finansowych między JST na podstawie m.in. art. 216 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 220 u.f.p., czyli pomocy finansowej w formie dotacji określonej odrębną uchwałą przez organ stanowiący JST. Z kolei w drugiej daje możliwość bezpośredniego finansowania (dofinansowania) dróg krajowych, których zarządcą jest generalny dyrektor dróg krajowych i autostrad. Przy tej formie wystarczające jest dokonanie stosownej zmiany budżetu. Takie stanowisko wynika również z pisma RIO w Gdańsku z 8 czerwca 2017 r., znak RP.0441/115/29/1/2017. ww
O CZYM WARTO PAMIĘTAĆ
! Przesunięcie środków z budżetu gminy do budżetu powiatu może być przeznaczone wyłącznie na zadania własne tej jednostki samorządu terytorialnego.
! Gdy gmina, realizując własne zadanie, wykorzystuje cudzy majątek, w umowie powinny być uwzględnione zasady wzajemnych rozliczeń nakładów.
! Ustawa o drogach publicznych daje gminom możliwość bezpośredniego finansowania dróg krajowych, których zarządcą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
!Zadaniami własnymi gminy są tylko te, które zostały enumeratywnie określone w art. 7 ust. 1 pkt 1.20 ustawy o samorządzie gminnym albo w innych ustawach.
