Nowelizacja ustawy o RIO może okazać się niezgodna z konstytucją w kwestii wygaszania stosunków pracy i kadencji w kolegiach izb. Są też obawy, że sparaliżuje prace tego gremium
Leszek Jaworski / Dziennik Gazeta Prawna
Po wyższych urzędnikach służby cywilnej, kuratorach oświaty i pracownikach Krajowej Administracji Skarbowej kolejna grupa zawodowa z dnia na dzień straci zatrudnienie. Mechanizm ustalania stosunków pracy (tzw. opcję zerową) przewiduje nowelizacja z 8 czerwca 2017 r. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Reklama
Wprawdzie nie jest to duży odsetek pracowników, bo jest ich 200, to jednak regulacje nie przewidują dla zwalnianych żadnych świadczeń z tego tytułu. Odprawy zostały zaś przewidziane dla pracowników odchodzących z organów fiskusa. Nie dziwi więc to, że Grażyna Wróblewska, przewodnicząca Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, zwracała uwagę w czasie prac parlamentarnych, iż żadna grupa zawodowa do tej pory nie była tak źle potraktowana.
Brak odpraw to niejedyna kwestia wzbudzająca kontrowersje. Opcja zerowa przyjęta w nowelizacji oznacza wygaśnięcie stosunku pracy bez względu na to, czy dany pracownik podlega wzmożonej ochronie, czy nie. I tak zwolnienia z pracy mogą się spodziewać np. kobiety w ciąży, na urlopach macierzyńskich czy pracownicy w wieku przedemerytalnym. Zwalniani pracownicy mogą mieć problemy z obroną swych praw przed sądem. Zdaniem Piotra Wojciechowskiego, adwokata, chociaż art. 67 kodeksu pracy w przypadku naruszenia przez pracodawcę przepisów dotyczących wygaśnięcia umowy o pracę daje zainteresowanym możliwość odwołania do sądu pracy, polemika w sądzie powszechnym z tą wolą może nie dać oczekiwanych rezultatów w postaci przywrócenia do pracy bądź odszkodowania. Mecenas radzi więc złożyć skargę do Trybunału Konstytucyjnego.

Reklama
Zdaniem dr. Mariusza Bidzińskiego, wspólnika w kancelarii radcowskiej Chmaj i Wspólnicy, kontrowersyjny jest też sam mechanizm wygaśnięcia kadencji przyjęty w nowelizacji. Rozwiązanie to rodzi uzasadnione wątpliwości co do realizacji konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, wywodzonej następnie z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Ostrożny w ocenie jest natomiast Michał Czuryło, radca prawny z kancelarii Konieczny, Wierzbicki Kancelaria Radców Prawnych Sp.p. Według niego, mimo tak surowego skutku [tj. ustanie stosunków pracy – red], dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie daje jednak podstaw dla uznania, że takie uregulowanie bezspornie narusza normy konstytucyjne
Ustanie stosunków pracy pracowników RIO z mocy prawa przewiduje nowelizacja ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561; dalej: r.i.o.), która czeka na podpis prezydenta. W omawianym zakresie wejdzie w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.
To nie pierwszy raz, gdy przepisy wprowadzają opcję zerową, czyli wygaszają z mocy prawa stosunki pracy. Takie rozwiązanie zostało już przećwiczone w stosunku do wyższych stanowisk w służbie cywilnej, kuratorów oświaty i pracowników Krajowej Administracji Skarbowej. W tym przypadku ustanie stosunków pracy wszystkich członków kolegiów w tym samym czasie może całkowicie sparaliżować działalność nadzorczą RIO.
Nowelizacja zrywa też z dotychczasową praktyką powoływania kandydatów wyłonionych w drodze konkursu.
Michał Czuryło, radca prawny z kancelarii Konieczny, Wierzbicki Kancelaria Radców Prawnych / Dziennik Gazeta Prawna
Bez wsparcia...
Nowelizacja z 8 czerwca 2017 r. w art. 8 przewiduje wygaśnięcie stosunków pracy prezesów i zastępców prezesów RIO z upływem dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli przed upływem tego terminu nie zostaną powołani odpowiednio na te stanowiska. Zasada ta dotyczy także etatowych członków kolegiów RIO. Z tym że ustanie zatrudnienia nastąpi z upływem czterech miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji. Natomiast kadencje pozaetatowych członków kolegiów RIO wygasają z upływem dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.
Warto dodać, że rządowy projekt nowelizacji nie przewidywał takiego mechanizmu. Został on wprowadzony podczas prac podkomisji i – jako zmiana poselska – nie podlegał konsultacjom publicznym ani nie był dyskutowany w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Nowelizacja nie przewiduje też z tytułu ustania zatrudnienia żadnych świadczeń. Członkowie RIO nie dostaną nawet odprawy, tak jak przewidziano to np. w przypadku wygaśnięcia stosunku pracy pracowników KAS.
– Chyba żadna grupa zawodowa nie została dotychczas potraktowana tak, jak zakłada proponowane rozwiązanie, ponieważ bez przedstawienia jakichkolwiek zarzutów w stosunku do tej części pracowników z dnia na dzień pozbawia się ich pracy. Członków kolegium jest ponad 200 i czasami są to jedyni żywiciele rodziny – wskazywała podczas prac parlamentarnych Grażyna Wróblewska, przewodnicząca Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych.
...i ochrony
Przyjęty mechanizm pozbawia też pracowników ochrony przewidzianej w kodeksie pracy. Co oznacza, że pracę w izbie mogą stracić np. kobieta w ciąży czy pracownik w wieku przedemerytalnym. Z przepisów r.i.o. wynika, że prezes, jego zastępca i członkowie izby są zatrudniani na podstawie powołania. Ta forma nawiązania stosunku pracy uregulowana jest w art. 68–72 k.p. Szczególnie istotny jest art. 72 k.p., który jest przepisem ochronnym w razie odwołania pracownika. Gwarantuje on m.in. pracę kobiecie w ciąży i pracownikowi, któremu brakuje nie więcej niż dwa lata do nabycia prawa do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W razie odwołania organ jest obowiązany zapewnić tym pracownikom inną pracę zgodną z kwalifikacjami zawodowymi. Przy czym przez okres równy okresowi wypowiedzenia pracownik ma prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Jeżeli jednak nie wyrazi on zgody na podjęcie innej pracy, stosunek pracy ulega rozwiązaniu z upływem okresu równego okresowi wypowiedzenia, którego bieg rozpoczyna się od dnia zaproponowania na piśmie innej pracy. Mechanizm przyjęty w art. 8 nowelizacji wyłącza zastosowanie art. 72 k.p. Oznacza to, że ustanie stosunku pracy pozbawi pracowników RIO jakiejkolwiek ochrony przewidzianej w k.p. Na ten aspekt zwracają uwagę przewodnicząca Krajowej Rady RIO, twierdząc, że uchwalenie przepisów w takim kształcie może doprowadzić do wygaszenia stosunków pracy z osobami podlegającymi szczególnej ochronie prawnej.
Niedowład aparatu nadzoru
Zdaniem dr. Ryszarda Krawczyka, prezesa RIO w Łodzi, rozwiązanie przyjęte w art. 8 nowelizacji może spowodować całkowity paraliż RIO w całej Polsce. Nie ma bowiem zbyt wielu specjalistów, którzy mają wiedzę w zakresie nie tylko finansów publicznych, lecz także ustaw ustrojowych oraz wielu innych regulacji. Na to zagadnienie zwracała uwagę także Grażyna Wróblewska, twierdząc, że odwołanie wszystkich kolegiów w jednej dacie spowoduje negatywne skutki dla jakości sprawowanego nadzoru i perturbacje związane z terminowym załatwieniem spraw, które są w toku czy będą wpływały.
Przed upływem sześciu lat
Mechanizm wygaszania stosunków pracy członków RIO powoduje kontrowersje jeszcze z jednego powodu. Przepisy r.i.o. przewidują powołanie prezesa i członków izby na sześcioletnią kadencję. Ustanie zatrudnienia nastąpi więc w jej trakcie. Zauważa to dr Mariusz Bidzyński, wspólnik w Kancelarii Radcowskiej Chmaj i Wspólnicy, wskazując, że wygaśnięcie stosunków pracy z prezesami i wiceprezesami oraz etatowymi członkami kolegium, a także wygaśnięcie kadencji pozaetatowych członków kolegium rodzi uzasadnione wątpliwości co realizacji konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych wywodzonej z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego.
Dotychczas r.i.o. przewidywała wprawdzie możliwość odwołania prezesa czy członka RIO, jednak w art. 15 ust. 9 określony był katalog przesłanek odwołania z funkcji. Nowelizacja skreśliła ten przepis. Na tę kwestię zwracał uwagę podczas prac parlamentarnych legislator Jacek Markiewicz, wskazując, że potrzebna jest decyzja merytoryczna – albo usunięcie kadencyjności, albo wprowadzenie określonych przesłanek odwołania. Jego zdaniem brak przesłanek spowoduje, że kadencyjność będzie czysto fikcyjna. Warto dodać, że rządowy projekt nowelizacji przewidywał przesłanki odwołania prezesa i członków izby. Zostały one wykreślone z r.i.o. w trakcie prac podkomisji.
Ponadto, jak wyjaśnia dr Mariusz Bidzyński, nowelizacja odbiera organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego możliwość zgłaszania kandydatów na członków kolegium, którzy to kandydaci stanowili do tej pory połowę składu kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Zdaniem mecenasa rozwiązanie takie prowadzi w praktyce do pełnego uzależnienia RIO od decyzji personalnych podejmowanych na szczeblu centralnym.
OPINIE EKSPERTÓW
Piotr Wojciechowski, adwokat z Kancelarii Prawa Pracy / Dziennik Gazeta Prawna
Nowelizacja ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zawiera jednoznaczne uregulowanie w zakresie zakończenia trwających obecnie stosunków pracy oraz kadencji członków kolegiów RIO. Razi przy tym brak jakiegokolwiek uregulowania możliwości odwołania się lub innych uprawnień tych osób. Mimo tak surowego skutku dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie daje podstaw do uznania, że takie uregulowanie bezspornie narusza normy konstytucyjne. Wprawdzie z art. 24 Konstytucji RP wynika, że praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej, jednak chociażby w wyroku z 12 lipca 2011 r. (sygn. akt K 26/09) TK wskazał, że ustawodawca może dokonywać zmian ustrojowych również wtedy, gdy wywołują one negatywne skutki dla ich adresatów w zakresie stosunku pracy. Szanse członków kolegiów RIO przed TK na uzyskanie korzystnego rozstrzygnięcia zwiększyłyby się natomiast, gdyby stwierdzono, że naruszeniu art. 24 Konstytucji RP towarzyszy naruszenie innych norm konstytucyjnych.
Wygaśnięcie umowy o pracę to instytucja, której skutki prawne działają bezwzględnie i wynikają wprost z woli ustawodawcy. I chociaż art. 67 k.p. w przypadku naruszenia przez pracodawcę tych przepisów daje zainteresowanym możliwość odwołania do sądu pracy, polemika z tą wolą może nie dać rezultatów. Bardziej właściwy wydaje się Trybunał Konstytucyjny. Postępowanie przed sądem pracy jest oczywiście niewykluczone, a pracownicy mogliby w tym zakresie powoływać się m.in. na klauzule generalne, np. zasady współżycia społecznego. Przyjąć należy również, że w przypadku gdy w wyniku procesu wygaszania dotychczasowych stosunków pracy dobór nowej kadry byłby w ocenie tracących pracę pracowników dotknięty wadą nierównego traktowania ze względu na wskazane przez pracownika kryteria dyskryminacyjne, sąd pracy, analizując takie praktyki i przychylając się do tez pracownika, mógłby w myśl art. 183d k.p. orzec o odszkodowaniu.