Subskrybuj nas na Youtube
Zapisz się na newsletter
Zarówno ci, którzy należą do grona aktywistów polskiej sceny teatralnej, jak i osoby mniej zaangażowane w życie kulturalne, w ciągu ostatnich miesięcy mogli podziwiać liczne „darmowe spektakle” dotyczące najważniejszych scen kraju.
Wszystkie dotyczyły zamieszania wywołanego powoływaniem bądź odwoływaniem dyrektorów lub sprawowaniem przez nich funkcji. Tymczasem w prowadzonej powszechnie dyskusji pomijany jest zupełnie jeden aspekt. Otóż chodzi o regulacje prawne dotyczące organizowania i prowadzenia w Polsce działalności kulturalnej, w tym teatralnej.
Aktem, który w sposób kompleksowy reguluje zasady tworzenia, upowszechniania i ochrony kultury w Polsce, jest ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2012 r. nr 0 poz. 406, dalej: ustawa). Tymczasem przez ostatnie ćwierćwiecze zmieniło się nie tylko otoczenie prawne, ale także zasady finansowania kultury, liczba funkcjonujących placówek kulturalnych i ich forma wzajemnej współpracy. Nie bez znaczenia są także nowe doświadczenia związane z powoływaniem i odwoływaniem szefów poszczególnych scen. Ustawa nie jest adekwatna wobec żadnej ze wskazanych zmian, co więcej, liczne jej nowelizacje spowodowały, że akt ten stał się po prostu nieczytelny. Sprawę dodatkowo komplikują zbyt ogólne zapisy rozporządzeń.
Ale zacznijmy od początku. Zgodnie z art. 16 ustawy w samorządowych instytucjach kultury wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu. I choć przepisy na zasadzie wyjątku uprawniają szefa resortu do wyrażenia zgody na powołanie szefa takiej instytucji bez przeprowadzania konkursu, to należy pamiętać, że tego typu sytuacja jest odstępstwem od ustawowej zasady. Zgoda taka musi być zresztą poprzedzona uzasadnionym, skierowanym do ministra wnioskiem. Ustawodawca uznał bowiem, że ranga pewnych instytucji kulturalnych wymaga, by procedura powoływania ich szefów była oparta na obiektywnych kryteriach.
Niestety powyższe rozwiązanie zawiera co najmniej trzy poważne uchybienia, mające – w mojej ocenie – niebagatelny wpływ na faktyczny sposób przeprowadzania procedur konkursowych. Po pierwsze, brak jest sprecyzowania na poziomie ustawowym, a nawet wykonawczym, jakichkolwiek kryteriów wyboru kandydata na szefa placówki kulturalnej. W rozporządzeniu w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. z 2004 r. nr 154, poz. 1629) wskazuje się jedynie, że określenie kryteriów oceny przydatności kandydata należy do powołanej komisji konkursowej. O ile jest to zasadne względem szczegółowych kryteriów wyboru, które są zmienne, o tyle w obecnie obowiązujących przepisach brak jest nawet ogólnych przesłanek dotyczących chociażby doświadczenia oraz wykształcenia kandydatów, które powinny być zawsze weryfikowane wobec wszystkich startujących w konkursie. Takie ogólne kryteria znajdują się chociażby w aktach prawnych określających zasady organizacji konkursu na stanowiska dyrektora szkoły publicznej.
Po drugie, tak w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądów, wielokrotnie podkreślało się, że konkurs nie we wszystkich przypadkach jest najbardziej obiektywną formą powoływania kandydatów na stanowiska państwowe. Rodzi bowiem konfliktogenny stan mnogości ocen członków komisji konkursowych, które w obszarze kultury są szczególnie widoczne. Jak wskazano w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej, całkowite uniknięcie subiektywnych ocen sędziów konkursowych nie będzie nigdy możliwe w odniesieniu do niewymiernych cech natury artystycznej, jak piękno, estetyka itp. (wyrok KIO z 2 lutego 2009 r., sygn. akt. KIO/UZP 90 /09, „Komentarz do art. 122 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych” [w:} Małgorzata Stachowiak, Jarosław Jerzykowski, Włodzimierz Dzierżanowski, prawo zamówień publicznych. Komentarz”, LEX, 2007, wyd. III).
Po trzecie ustawa oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze zdają się w ogóle nie przewidywać sytuacji, w której uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności członków komisji konkursowej – a tego typu sytuacja miała ostatnio miejsce w Teatrze Polskim we Wrocławiu – ujawnione zostaną po zakończeniu procedury. Zgodnie bowiem z par. 4 ust. 4 przywołanego już rozporządzenia o konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, członkiem komisji nie może być osoba pozostająca wobec osoby przystępującej do procedury w stosunku prawnym lub faktycznym, mogącym budzić uzasadnione wątpliwości co do jej obiektywizmu i bezstronności. Kolejny ustęp wskazuje z kolei, że jeżeli okoliczności takie zostaną ujawnione po powołaniu komisji, organizator konkursu niezwłocznie wyznacza inną osobę. Katalog okoliczności uzasadniających wyłączenie członka komisji może być bardzo szeroki (chociażby stan podległości służbowej członka komisji wobec kandydata lub kandydata wobec członka komisji), ale w większości przypadków ujawnienie takich okoliczności następuje już po ogłoszeniu wyników konkursu. A więc wtedy, gdy zmiana członków komisji jest już niemożliwa. Na marginesie należy wskazać, że już tytuł aktu prawnego regulującego szczególny tryb przeprowadzenia konkursu, tj. rozporządzenie w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, jest niejasny. Nie do końca pewne jest bowiem, czy faktycznym zamiarem ustawodawcy było przesądzenie, że konkurs nie wyłania dyrektora instytucji kultury, tylko kandydata na to stanowisko co stanowi kolejny argument o niskiej jakości prawnej legislacji podejmowanej w sektorze kultury.
Warto również wskazać na bardzo duży problem związany z dopuszczalnością kwestionowania przed sądem wyników konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury oraz innych czynności podejmowanych przez komisję konkursową w toku postępowania. Jak wskazują Sebastian Gajewski oraz Aleksander Jakubowski („Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Komentarz”, Warszawa 2016, por. post. SN z 29 sierpnia 2001 r., III RN 123/01, Legalis), możliwe jest przyjęcie, że wszystkie czynności podejmowane przez organizatora oraz komisję konkursową zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora instytucji kultury mają charakter czynności z zakresu prawa pracy. Zmierzają one bowiem do nawiązania stosunku pracy. W konsekwencji podlegają kwestionowaniu w postępowaniu przed sądem pracy – np. w drodze powództwa o ustalenie uprawnienia do wzięcia udziału w konkursie przez kandydata, któremu go odmówiono –nie zaś przed sądami administracyjnymi. Drugie stanowisko zakłada z kolei, że tego typu postępowanie ma charakter administracyjnoprawny, tak więc zapadające w związku z jego prowadzeniem akty podlegają kognicji sądów administracyjnych.
Powołane w artykule problemy wynikające z obowiązujących obecnie przepisów prawnych w sektorze kultury mają więc nie tylko naturę materialno-prawną, ale również procesową. Ich treść rodzi stan niepewności prawnej, budząc poważne i uzasadnione obawy o dalsze funkcjonowanie chociażby teatrów. Należy jednak uczciwie stwierdzić, że powyższy stan prawny jest wynikiem „niezgrabnych” działań legislacyjnych podejmowanych latami przez wiele partii politycznych.
