Są rozbieżności interpretacyjne co do możliwości delegowania kompetencji organu wykonawczego. Dlatego dla danej gminy wiążące będzie stanowisko regionalnej izby obrachunkowej właściwej miejscowo.
Problematyka dotycząca wspomnianej kwestii nie jest jednoznacznie uregulowana ani w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ani w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Istnieją co prawda pewne regulacje prawne w tym zakresie w ww. aktach prawnych. Są jednak na tyle niejasne, że kwestia możliwości przeniesienia kompetencji co do zmian w budżecie gminy przez wójta (w drodze zarządzenia) na rzecz swojego zastępcy bądź sekretarza gminy budzi uzasadnione wątpliwości. Starają się je rozwiać zarówno organy nadzoru nad gospodarką finansową gmin, czyli regionalne izby obrachunkowe, jak i sądownictwo administracyjne. Skutkiem powyższego jest konieczność dokonania analizy stosownych przepisów prawnych ww. aktów prawnych m.in. przez pryzmat działalności orzeczniczej ww. organów. Choć, co warte podkreślenia, również najnowsze orzecznictwo sądowe nie jest w tym zakresie zbieżne. Warto zatem przyjrzeć się dwóm skrajnym stanowiskom.
To niemożliwe
Pierwsze z nich zakłada brak możliwości delegowania ww. kompetencji przez wójta na rzecz swojego zastępcy czy sekretarza gminy m.in. w akcie wewnętrznym określonej gminy. Pogląd taki wynika m.in. z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 października 2015 r. (sygn. akt I SA/Po 1300/15). Warto zauważyć, że WSA utrzymał w mocy ww. wyrokiem uprzednie stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, które unieważniło zarządzenie wójta w ww. zakresie. W argumentacji za powyższym stanowiskiem warto więc przywołać prezentowany tam kierunek interpretacyjny.
Istotny jest w tym przypadku art. 257 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu:
1) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;
2) dochodów jednostki samorządu terytorialnego wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej;
3) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
4) dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego.
Ponadto, przywołując wyrok Sądu Najwyższego z 3 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt I PK 155/10, wskazano, że regulacje ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają zastępcy wójta żadnych samodzielnych kompetencji. Umocowanie do dokonywania zmian w budżecie z mocy prawa zostało zaś przypisane organowi wykonawczemu, czyli np. w gminie wójtowi. Co jednak istotne, nie przewidziano w prawie możliwości scedowania swoich uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na swojego zastępcę.
W wyroku odniesiono się również do art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Wskazano w nim, że ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta. Słowniczek nie wymienia zaś ich zastępców.
Sąd zaakcentował również, że ww. uprawnienie nie wynika także z ustawy o samorządzie gminnym, chociaż „przepisy tej ustawy przewidują możliwość sporządzenia upoważnienia przez wójta dla swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu wójta ( art. 39 ust. 2), upoważnienia w zakresie spraw cywilnych do składania samodzielnie albo wraz z inną odpowiednio przez wójta umocowaną osobą oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym (art. 46 ust. 1) czy też powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy wyłącznie w zakresie kierowania urzędem (art. 33 ust. 4)”.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jednoznacznie wskazał, że uprawnienia do zastępowania organu wykonawczego podczas jego nieobecności przez jego zastępcę nie można również wywodzić z art. 28g ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności:
1) tymczasowym aresztowaniem,
2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne,
3) odbywaniem kary aresztu,
4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni,
5) zawieszeniem w czynnościach służbowych
– jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę – pierwszy zastępca. W kontekście art. 28g podkreślono, że katalog ww. okoliczności powodujących przejęcie zadań i kompetencji ma charakter enumeratywny i żadne inne okoliczności nie mogą skutkować wdrożeniem procedury przewidzianej w komentowanym przepisie.
Kolegium RIO w Poznaniu stanęło na stanowisko, że powierzenie określonych spraw przez wójta gminy na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (który stanowi, że wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy) – zastępcy wójta czy sekretarzowi gminy, dotyczyć może spraw bieżących związanych np. z organizacją urzędu gminy, spraw pracowniczych, ale nie może dotyczyć kwestii zmian budżetu gminy.
Konkluzją wobec takiego stanowiska było przyjęcie, że zastępca organu wykonawczego (np. zastępca wójta) nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania w toku wykonywania budżetu zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego – tak jak to czyni sam wójt.
Powyżej wskazany, rygorystyczny kierunek prezentowany jest m.in. przez Kolegium RIO w Poznaniu i Kolegium RIO we Wrocławiu. Warto również przywołać stanowisko tego ostatniego organu z uchwały nr 69/2015 z 28 sierpnia 2015 r., gdzie wskazano (w kontekście upoważnienia dla sekretarza gminy), że „Powierzony zatem sekretarzowi gminy do prowadzenia zakres spraw zarządzeniem wójta gminy (...) wydanym w oparciu o art. 33 ust. 4 u.s.g., nie obejmuje upoważnienia do dokonywania zmian budżetu. Upoważnienia tego nie można identyfikować z powierzeniem sekretarzowi prowadzenia spraw (...), w tym obejmujących wydawanie decyzji administracyjnych, postanowień, zarządzeń czy innych czynności dotyczących tych spraw”. Podkreślono tam, że w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej okolicznościami wymienionymi w art. 28g ust. 1, zadania i kompetencje wójta przejmuje zastępca wójta (nie sekretarz), a jeżeli nie powołano zastępcy – osoba wyznaczona przez prezesa Rady Ministrów.
Bardziej liberalnie
Odmienne stanowisko, czyli akceptujące możliwość delegowania ww. kompetencji przez wójta na rzecz swojego zastępcy czy sekretarza gminy, wynika m.in. z wyroku WSA w Poznaniu z 5 listopada 2015 r. (sygn. akt I SA/Po 1753/15). Podłożem tej koncepcji był stan faktyczny, w którym wójt upoważnił swego zastępcę do podpisywania zarządzeń zmieniających budżet, przy czym ów zastępca miał upoważnienie do zastępowania wójta w okresie nieobecności i w szerokim zakresie spraw. Na tle owego stanu faktycznego WSA doszedł do istotnych wniosków, m.in. biorąc pod uwagę art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.
Po pierwsze sąd podkreślił, że „Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy ma charakter dekoncentracji kompetencji wójta, ponieważ zastępca i sekretarz wykonują te obowiązki w imieniu wójta. Jak słusznie podnosi skarżąca gmina, organem wydającym sporne zarządzenie, mimo złożenia podpisu przez zastępcę wójta gminy K., był wójt gminy K., a nie jakikolwiek inny organ”. Po drugie, w wyroku zaakcentowano, że wspomniany podział kompetencji nie powoduje sprzeczności z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu, ani z ww. art. 257 ustawy o finansach publicznych.
Ponadto odniesiono się do zakresu przedmiotowego ww. dekoncentracji. WSA zanegował stanowisko kolegium RIO, że art. 33 ust. 4 nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji do dokonywania zmian w budżecie. Warto także zauważyć, że do kategorii spraw przekazanych na podstawie ww. przepisu będą się zaliczać wszystkie zadania publiczne gminy zastrzeżone wyraźnym przepisem prawa do kompetencji wójta. Przekazane sprawy nie muszą się zatem ograniczać tylko do kwestii związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, gdyż przepis stanowi szeroko o sprawach gminy. Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy zastępcy wójta czy sekretarzowi nie zmieni faktu, że wyłącznie odpowiedzialny za realizację tych spraw będzie wójt, pomimo iż to nie on będzie ich faktycznym wykonawcą.
Konkluzją z kolei ww. stanowiska WSA w Poznaniu było przyjęcie, że brak jest przeszkód, aby w ramach dekoncentracji zadań, zarządzenie odnośnie do zmiany budżetu gminy zostało podpisane przez zastępcę wójta w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Samorząd musi pytać
Zestawienie argumentacji RIO i sądów pokazuje, że istnieją poważne rozbieżności w sposobie interpretacji przepisów odnoszących się do możliwości delegowania kompetencji organu wykonawczego względnie ich dekoncentracji. Jako że to regionalne izby obrachunkowe są ustawowo umocowane do badania omawianych zarządzeń organów wykonawczych, wskazane byłoby, aby każda gmina uzyskała stanowisko RIO we własnym zakresie. Taka metodyka postępowania jest uzasadniona m.in. faktem, że określony kierunek interpretacyjny jednego ze wspomnianych organów (np. Kolegium RIO w Poznaniu czy Wrocławiu), nie oznacza, iż tożsame stanowisko jest prezentowane przez inne tego typu organy. Miarodajne i wiążące będzie zatem stanowisko regionalnej izby obrachunkowej właściwej miejscowo dla danej gminy.
WAŻNE
Jako że to regionalne izby obrachunkowe są ustawowo umocowane do badania omawianych zarządzeń organów wykonawczych, wskazane byłoby, aby każda gmina uzyskała stanowisko RIO we własnym zakresie.
Podstawa prawna
Art. 2 pkt 2, art. 257 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).
Art. 28g ust. 1, art. 33 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446).
