Wkrótce w gminie zajmiemy się absolutorium dla wójta. Problem w tym, że nie do końca wiadomo, jak powinniśmy badać wykonanie budżetu. Czy zrobić to kompleksowo, czy też oceniać wykonanie poszczególnych zadań, np. inwestycyjnych, w kontekście złego ich oszacowania czy wpływu innych czynników zewnętrznych niezależnych? Ma to istotne znaczenie, bo rozważamy nieudzielenie absolutorium wójtowi.
Kwestie dotyczące m.in. błędnego skonstruowania budżetu jako planu finansowego lub niemożności zrealizowania określonej inwestycji z przyczyn niezależnych od organu wykonawczego nie mogą być brane pod uwagę automatycznie jako kryteria negatywnej oceny działalności wójta w postępowaniu absolutoryjnym. Oznacza to, że ewentualna uchwała w kwestii nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu może zostać w podanych okolicznościach skutecznie wzruszona w toku sądowego postępowania administracyjnego.
Reklama
Procedura absolutoryjna

Reklama
Przede wszystkim trzeba przypomnieć, że instytucja absolutorium jest podsumowaniem wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego (JST). Stanowi ona element zamykający gospodarkę finansową JST i jednocześnie środek kontroli organu stanowiącego nad działalnością organu wykonawczego, w tym przypadku wójta. Stosowne regulacje prawne dotyczące absolutorium są zamieszczone zasadniczo w dwóch aktach prawnych, czyli w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Elementem niejako spinającym proces absolutoryjny są regulacje wynikające z ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Jeśli chodzi o przepisy prawne dotyczące procesu absolutorium (terminów), które są wspólne (uniwersalne) dla wszystkich JST, to stanowią je art. 270 ust. 3 i art. 271 ust. 1 u.f.p. Pierwszy z nich przesądza, że komisja rewizyjna przedstawia organowi stanowiącemu JST, w terminie do 15 czerwca roku następującego po roku budżetowym, wniosek w sprawie absolutorium dla zarządu. Drugi zaś stanowi, że nie później niż 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym organ stanowiący JST podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu, po zapoznaniu się:
1) ze sprawozdaniem z wykonania budżetu JST,
2) ze sprawozdaniem finansowym,
3) z opinią z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268,
4) z opinią RIO, o której mowa w art. 270 ust. 2,
5) z informacją o stanie mienia JST,
6) ze stanowiskiem komisji rewizyjnej.
Pomocne orzecznictwo
W procesie absolutoryjnym może się pojawić problem dotyczący podejmowania uchwał o udzieleniu absolutorium organowi wykonawczemu w odniesieniu do oceny wykonania budżetu. Chodzi m.in. o kwestie rozbieżności pomiędzy budżetem planowanym a wykonanym, a w konsekwencji ewentualne negatywne skutki dla organu wykonawczego w postaci nieudzielenia absolutorium. W kontekście podanego stanu faktycznego pojawia się więc pytanie, czy organ stanowiący gminy (tu: rada gminy) powinien przy ocenie wykonania budżetu mieć na względzie cały budżet jako kompleksowy akt finansowy, czy oceniać wykonanie poszczególnych zadań, np. inwestycyjnych, w kontekście złego ich oszacowania (błędów) czy wpływu innych czynników zewnętrznych niezależnych od organu wykonawczego.
Ze wspomnianych wyżej ustaw nie wynika wprost, jak odnieść się do kwestii oceny wykonania budżetu. Jednak pomocne może być orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 18 listopada 2016 r. (sygn. akt I SA/Lu 874/16) wskazał, że w procesie udzielania absolutorium należy uzyskać odpowiedź na pytania, jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym, a także czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet, czy też są one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Wskazano tam również, że jeśli organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, iż w związku z niewykonaniem istotnych zadań dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzieleniem mu absolutorium. Żadne inne aspekty działalności wójta, w tym również jej całokształt, nie mogą być przy absolutorium brane pod uwagę.
Istota kontroli absolutoryjnej
W innym orzeczeniu wskazano, że kontrola absolutoryjna sprowadza się do badania wykonania budżetu (jako całości), a nie poszczególnych jego elementów. Przykładowo WSA w Krakowie w wyroku z 20 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Kr 1585/13) wskazał, że brak precyzyjnego oszacowania wydatków na przewidywane inwestycje w pierwotnej wersji budżetu ani we wprowadzanych w ciągu roku zmianach nie jest podstawą do uznania jego wykonania za nieprawidłowe. Akcentuje się również inną doniosłą okoliczność, mianowicie to, że sam budżet (jako uchwała), jak i zmiany w nim są przecież przyjmowane w drodze głosowania przez organ stanowiący, czyli w gminie – radę gminy. Taki kierunek rozważań ma potwierdzenie we wspomnianym wyroku, w którym podkreślono, że organ stanowiący wiedział, w jakim stopniu budżet jest realizowany, a także jakie okoliczności uzasadniały celowość dokonania zmian, a wręcz godził się z nimi i je akceptował. Sąd, analizując powyższą sprawę, doszedł do wniosku, że decydujące znaczenie ma poziom wykonania budżetu jako całości (przedstawiany procentowo), a nie poszczególnych zadań. Nie jest zatem istotne w procesie absolutoryjnym błędne oszacowanie kwot na konkretne zadania wynikające z budżetu, tym bardziej że odpowiedzialność w tym zakresie ponosi również rada gminy jako organ stanowiący.
Aby skutecznie postawić zarzut organowi wykonawczemu, należy wykazać i uzasadnić, że np. wydatki inwestycyjne zostały wykonane w ograniczonym zakresie wskutek jego niewłaściwego (wadliwego) postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 30 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Ke 554/13) uznał, że: „Słusznie podnosi organ, że realizacja inwestycji zależy nie tylko od zabezpieczenia środków w budżecie, ale także od innych czynników jak uzyskanie stosownych pozwoleń, uwarunkowań związanych z realizacją programów pomocowych, harmonogramem przedsięwzięć wspólnych. (....). Organ stanowiący gminy nie wykazał oraz nie uzasadnił, iż wykonanie w ograniczonym zakresie wydatków inwestycyjnych nastąpiło z winy wójta, brak jest powiązania przy ustaleniu rozbieżności pomiędzy budżetem uchwalonym, wykonanym a odpowiedzialnością wójta za ten stan”.
Podstawa prawna
Art. 268, art. 270 ust. 2–3, art. 271 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.).
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.).
Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561).