Mieszkańcy zaangażowani w życie społeczne mogą liczyć na zwrot za wyjazd promocyjny. Powinien być taki, jak za podróż służbową
Wydatkowanie środków budżetowych gminy na zadania własne związane z promowaniem własnej jednostki nie jest jednoznacznie określone. Konieczna jest przy tym analiza kilku ustaw, m.in. o finansach publicznych i o samorządzie gminnym.
Z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika, że wydatki z budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na zadania własne JST. To jednoznacznie wskazuje na ścisłe powiązanie wydatku budżetowego z finansowaniem zadania publicznego wyłącznie takiego, które zostało określone w odrębnym przepisie. Z kolei zadania własne JST finansowane z budżetów JST są określone przez samorządowe ustawy ustrojowe. Zgodnie z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Stosownie do art. 7 ust. 1 ww. ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Z kolei pkt 18 tego artykułu określa jako zadania własne sprawy promocji gminy.
Środki i metody promocji gminy nie są nigdzie ustawowo regulowane, dlatego do gminy należy m.in. ocena, jakie narzędzia i metody do tego wykorzysta.
Sądy liberalne
Warto przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 23 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2407/99, w którym wskazano, że: „Żaden powszechnie obowiązujący akt rangi ustawowej nie reguluje kwestii promocji powiatu i nie określa kompetencji organów tej jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu tego zadania”. Z kolei NSA w wyroku z 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 800/10, zaakcentował, że: „Promocja powiatu to takie działania jego władz w stosunku do społeczności lokalnej, które polegają na przekazywaniu odbiorcom informacji o powiecie poszerzających ich wiedzę o powiecie i budujących jego pozytywny wizerunek”. Jednocześnie zaznaczył, że: „W tym ogólnym, zaczerpniętym z języka potocznego określeniu promocji podkreśla się cel podejmowanych działań, nie mają natomiast znaczenia środki użyte do jego osiągnięcia, pod warunkiem że są zgodne z prawem”.
Prezentowany w orzecznictwie sądowym liberalny sposób interpretacji pojęcia „promocja gminy” (por. np. ww. wyrok NSA z 26 października 2011 r., wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 2038/99) w kontekście zadań własnych gminy nie oznacza, że przy dokonywaniu tego typu wydatków można pominąć zasady dokonywania wydatków wynikające z ustawy o finansach publicznych, tj. z art. 44 ust. 3 pkt 1 i z art. 254 pkt 3.
Celowo i oszczędnie
Wspomniany art. 44 ust. 3 pkt 1 określa trzy podstawowe, ogólne zasady dokonywania wszystkich wydatków publicznych, w tym nakaz wydatkowania środków w sposób celowy i oszczędny. W orzecznictwie wskazuje się również, że powyższe zasady stosowane są w ramach tzw. luzu decyzyjnego (por. np. wyrok NSA z 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 787/11). Artykuł 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych stanowi zaś, że w toku wykonywania budżetu JST obowiązuje m.in. zasada gospodarki finansowej, tj. dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
Problematykę finansowania wydatków na promocję należy również analizować w kontekście przepisów z zakresu prawa pracy, m.in. jeśli chodzi o możliwości pokrywania kosztów przejazdu czy zakwaterowania osób (mieszkańców gminy) niebędących pracownikami gminy. Chodzi mianowicie o rozliczanie należności wynikających z podróży służbowej.
Jak w podróży służbowej
Jak wynika z art. 775 kodeksu pracy, pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałym miejscem pracy, przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Ponadto w rozporządzeniu ministra pracy i polityki społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U. poz. 167) m.in. określono (w par. 2), że z tytułu podróży służbowej (krajowej, zagranicznej) pracownikowi przysługują diety i zwrot kosztów (m.in. przejazdów, dojazdów środkami komunikacji miejscowej, noclegów, innych niezbędnych udokumentowanych wydatków). Z kodeksu pracy (art. 2 i 3) wynika, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, natomiast pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Można by więc przyjąć założenie, że warunkiem wypłacenia przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną danej osobie świadczeń określonych w art. 775 par. 1 i 2 kodeksu pracy oraz w par. 2 ww. rozporządzenia jest to, aby osobę tę i jednostkę organizacyjną wypłacającą świadczenie łączył stosunek pracy. Jednak wydaje się, że dopuszczalne byłoby zastosowania mechanizmów rozliczeniowych zawartych w tym rozporządzeniu na cele rozliczeń kosztów poniesionych na mieszkańców zaangażowanych w promocję gminy, a niebędących jej pracownikami. Chodzi bowiem wyłącznie o posiłkowe zastosowanie określonej metody rozliczeń kosztów.
Analiza pozwala przyjąć stanowisko, że co do zasady gmina w ramach realizacji zadania własnego polegającego na jej promocji może sfinansować koszty przejazdu czy zakwaterowania mieszkańców zaangażowanych społecznie w tej gminie (niebędących pracownikami urzędu gminy/miasta) w związku ze spotkaniami organizowanymi m.in. przez partnerską gminę. Nie zmienia tego okoliczność, że metodyka regulowania wspomnianych kosztów mogłaby wynikać z ww. rozporządzenia, a więc z aktu prawnego odnoszącego się do stosunków pracowniczych. Przy założeniu, że spotkanie jest organizowane przez zaprzyjaźnioną gminę i ma służyć promocji gminy partnerskiej, wydatek poniesiony z tytułu kosztów przejazdu, zakwaterowania czy diet dla ww. osób można uznać za uzasadniony.
Podstawa prawna
Art. 44 ust. 3 pkt 1, art. 216 ust. 2 pkt 1, art. 254 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).
Art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446).
Art. 775 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.).