Subskrybuj nas na Youtube
Pewien anglosaski teoretyk zarządzania trafnie ostrzegał, aby o zdanie na temat zamierzonych zmian nigdy nie pytać osób, których reformy bezpośrednio i osobiście dotyczą. Wiadomo bowiem z góry, co powiedzą: „Chcemy lepszego koniaku, czyli koniaku tak jak dotychczas, ale lepszego”. Zawsze przypomina mi się ta uwaga, kiedy czytam na przykład wywiady z przedstawicielami naszego sądownictwa. Ma być tak jak dotychczas, ale pieniędzy powinno być więcej – brzmi nieodmiennie ta sama odpowiedź.
Wyobrażam sobie, jak wyglądałaby nasza reforma samorządowa, gdybyśmy w 1989 r. pytali o zdanie ówczesnych radnych rad narodowych. Profesor Regulski często wspominał, jakim wzrokiem zmierzyła go sala wypełniona przewodniczącymi 49 wojewódzkich rad narodowych, kiedy w imieniu rządu Tadeusza Mazowieckiego informował to gremium o decyzji skracającej kadencję rad narodowych i zapowiadał wybory samorządowe. Gdyby ten wzrok mógł zabijać, ojciec naszej reformy samorządowej nigdy by jej nie doczekał.
Taka po prostu jest natura rzeczy. Dlatego zdziwiła mnie reakcja niezwykle cenionego przeze mnie skądinąd prof. Zbigniewa Kmieciaka na redakcyjne pytanie o przyszłość samorządowych kolegiów odwoławczych w kontekście modernizacji postępowania administracyjnego. – Nad tym trzeba się poważnie zastanowić, pytając o zdanie samych zainteresowanych przyszłością kolegiów – powiedział przewodniczący zespołu przygotowującego zmiany do k.p.a.
Samych zainteresowanych przyszłością kolegiów? To znaczy kogo? Członków samych kolegiów? Jeśli tak, to można z góry przewidzieć, co myślą o przyszłości kolegiów. Są z pewnością tak samo przekonani o ich niezbędności na siatce dawnych 49 województw, jak w okresie II etapu reformy samorządowej w 1999 r. Ich lobbing był wówczas tak skuteczny, że nie tylko zachowali do dziś niezmienioną dotychczasową strukturę terytorialną (mimo wprowadzenia 16 województw), ale nawet zdołali przeforsować w jednym z projektów ustawy wprowadzającej reformę, że samorządowe kolegia odwoławcze będą funkcjonować w starym podziale terytorialnym „do czasu przekształcenia ich w sądy administracyjne I instancji”. Można było przewidzieć również z góry, że na to z kolei nigdy nie zgodzą się sędziowie administracyjni i ostatecznie z tych ambitnych planów amatorów na sędziów administracyjnych en bloc nic nie wyszło. I słusznie.
Przypomnijmy pokrótce historię SKO. Senacki projekt ustawy samorządowej przewidywał, że odwołania od wydawanych przez wójta (burmistrza, prezydenta) decyzji w indywidualnych sprawach administracyjnych będą trafiały do kolegiów odwoławczych funkcjonujących przy radach. Rozwiązanie to spotkało się krytyką Sejmu kontraktowego, który zdecydował, że odwołania w sprawach indywidualnych będą trafiać do kolegiów odwoławczych, ale przy sejmikach wojewódzkich, będących wówczas reprezentacją gmin. Projektodawcom reformy zarzucano brak dewolutywności na drodze odwoławczej i stąd wyprowadzenie decyzji II instancji do organu usytuowanego poza gminą. W formule klasycznej dewolutywność oznacza rozstrzygnięcie przez organ niezależny, ale hierarchicznie wyższy. Utworzenie kolegiów przy sejmiku nie spełniało, oczywiście, tego warunku – sejmik nie był ani wówczas, ani dziś (choć to dwie całkowicie różne instytucje) organem nadrzędnym w stosunku do gminy. Natomiast organem wyższym w stosunku do wójta była na pewno aż do 2002 r. rada, która go powoływała. Na tym między innymi polegała istota nowej organizacji administracji w wymiarze samorządowym. Rada powołuje wójta, nic więc dziwnego, że może poprzez powołane przez siebie kolegium kontrolować trafność jego indywidualnych decyzji. Ustrojowe więc przeniesienie kolegium na poziom sejmiku było dowodem na całkowite niezrozumienie istoty reformy samorządowej, ale trudno było wymagać w tamtym czasie od posłów reprezentujących wówczas w większości siły starego porządku i wspierających ich ekspertów – wyszkolonych na radach narodowych – aby rozumieli, po co jest samorząd terytorialny z prawdziwego zdarzenia, skoro nie był im potrzebny przez ostatnie 45 lat.
Przeciwnicy koncepcji kolegium przy radzie twierdzili, że rada nigdy nie przeciwstawi się wójtowi, a główna protagonistka wyprowadzenia II instancji poza radę przywoływała przykład czeski, jako jedyny przypadek braku dewolutywności w administracji. Wszystko to działo się w czasie, kiedy samorządu w Polsce jeszcze nie było, więc argumenty porównawcze, szczególnie z kręgu państw postsowieckich, były doprawdy zabawne, ale w tamtym czasie znajdowały dojście do głów przyzwyczajonych do starego porządku.
Niebawem zresztą się okazało, że przeciwko tak skonstruowanym kolegiom buntują się sami samorządowcy. Członkowie kolegiów mieli małe pojęcie o sytuacji w gminach, stąd orzekali głównie kasatoryjnie (tak się dzieje zresztą do dziś), co wywoływało z kolei zniecierpliwienie samych stron.
W 1994 r. lobby kolegiów przeforsowało uchwalenie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, która nadała im całkowicie odmienny charakter. Są to obecnie organy de facto administracji rządowej, całkowicie zależne od prezesa Rady Ministrów, ale bardziej niezależne finansowo niż sądownictwo powszechne (mają własną część budżetową), choć w istocie udają organy quasi-sądowe.
Moim zdaniem stały cię całkowicie anachroniczne i niepotrzebne z chwilą, kiedy pojawiły się wojewódzkie sądy administracyjne, a stało się to już z początkiem tego wieku. W efekcie mamy system trójinstancyjnego nadzoru judykacyjnego, działającego w praktyce kasatoryjnie, bo skoro SKO są administracją rządową, a nie ma wątpliwości, że nią są od 1994 r., to siłą rzeczy obawiają się zarzutów o łamanie samodzielności gmin i wszystkich jednostek samorządowych. Wszak Konstytucja RP zakazuje dziś innego nadzoru niż z punktu widzenia legalności (art. 170). Tu i ówdzie pojawiające się nawoływania, by częściej orzekały merytorycznie, są w istocie nakłanianiem ich do łamania ustawy zasadniczej. Jeśli natomiast nie mogą orzekać merytorycznie, tylko kasacyjnie, to tym samym ich istnienie jest całkowicie afunkcjonalne, skoro mogą to robić – na pewno o wiele lepiej – sądy z prawdziwego zdarzenia. Więc w takim razie po co jeszcze istnieją?