Stępień: Ustrojowe łapanie się za lewe ucho

Polemika

Polemika krakowskich luminarzy prawa administracyjnego (DGP z 30.09.2015 r., nr 90) – profesorów Jana Zimmermanna i Mirosława Steca – z tezami mojego felietonu w sprawie likwidacji samorządowych kolegiów odwoławczych – wymaga odpowiedzi. W pierwszej chwili wydawało mi się nawet, że polemika z polemiką będzie wymagała pogłębionej analizy tej problematyki. Czuję się jednak od tego obowiązku zwolniony w świetle wniosków końcowych wyrażonych przez prof. Jana Zimmermanna w artykule pt. „Jurysdykcyjna ranga samorządowych kolegiów odwoławczych”, opublikowanym w „Ruchu Prawniczym, Ekonomicznym i Socjologicznym” (nr 3 za 2015, s. 145). Autor tej publikacji sugeruje, że „(...) być może warto podchwycić pomysł przekształcenia kolegiów w sądy pierwszej instancji, natomiast trzeba wyrazić stanowcze życzenie, żeby nie przeprowadzać jakichkolwiek drastycznych zmian w zakresie ich organizacji i funkcjonowania”. Toż to właśnie jasno zarysowany program likwidacji SKO. To dobry kierunek rozumowania, ale niekoniecznie prowadzący do oczekiwanego skutku. Trudno też wyobrazić sobie takie przekształcenie „bez zmian w ich organizacji i funkcjonowaniu”.

Jeśli kolegia miałyby być sądami administracyjnymi I instancji, to tym samym drugoinstancyjny charakter obecnych kolegiów rozpłynąłby się jak we mgle. Nie wiem, czy autor chciałby tę kompetencję przenieść na jakiś inny organ, czy może zlikwidować II instancję? Przy takiej wolcie autor tego pomysłu lekko przechodzi do porządku nad problemem rzekomej konieczności istnienia administracyjnej drugiej instancji, zakładając być może z góry, że nie jest ona w ogóle potrzebna. Po prostu przy takiej „likwidacji” SKO ważniejsze jest uratowanie etatów i wzmocnienie pozycji samych członków samorządowych kolegiów odwoławczych – wszak byliby teraz prawdziwymi sędziami, a nie tylko członkami organów quasi-sądowych o niejasnym statusie. A że zniknęłaby druga instancja postępowania administracyjnego? To już, oczywiście, nie byłby problem świeżo upieczonych sędziów. Nie wiem tylko, jaki rodzaj sądownictwa prof. Jan Zimmermann ma na myśli. Czy miałyby to być sądy administracyjne w 49 ośrodkach? A może sądy powszechne? Wtedy trzeba by dodać z 5 sądów okręgowych, by liczba się zgadzała. A może miałyby to być sądy specjalne o nazwie „samorządowe sądy odwoławcze”? Pewnie chodziło o sądy administracyjne, ale wtedy musiałoby być ich nie kilkanaście, tak jak obecnie, ale koniecznie 49 – bo quieta non movere.

Według moich polemistów: są to organy sui generis – ani rządowe, ani samorządowe, właśnie ustawione we wspomnianym wyżej balansie kolegia też wcale „nie udają” organów quasi-sądowych, ale po prostu nimi są. Nieprawda. K.p.a w słowniczku art. 5 par. 2 pkt 6 wyraźnie określa ich charakter: „Ilekroć w jego przepisach jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego – rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa (...), a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze”.

Czy można jaśniej określić ich charakter? I nie ma co się powoływać na wyrok TK w sprawie K 3/99, w którym chodziło o wykluczenie pracowników SKO z korpusu służby cywilnej. Trybunał wyraźnie stwierdził bowiem, że SKO działają w ramach struktur administracji samorządowej.

Gmina jest stroną w postępowaniu nadzwyczajnym

Prawda jest taka, że autorzy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych z 1994 r. nie potrafili sobie dać rady z ustrojowym ich usytuowaniem. Po wprowadzeniu ustawy z 1994 r. mówiono i pisano np., że „SKO są samorządowe nie ze względu na usytuowanie w strukturze administracji publicznej, ale z uwagi na przedmiot orzekania – żeby jakoś wybrnąć z wewnętrznej sprzeczności tej dziwnej konstrukcji, całkowicie oderwanej od samorządu terytorialnego i umieszczonej w zupełnej próżni. Zaplątali się całkowicie w poszukiwaniu ich ustrojowego miejsca, ponieważ nie potrafili zsynchronizować zaprojektowanej wizji z twardymi realiami zarówno k.p.a., jak i z dynamiką odrodzonego samorządu terytorialnego. I to nie tyle – moim zdaniem – z powodu mentalnego uwikłania w instytucjach dawnego porządku prawnego, ale dlatego że kierowali się głównie interesem grupowym samych członków SKO. Wystarczy rzucić okiem na systematykę ustawy z 1994 roku. Tam przecież nie ma na dobrą sprawę żadnych innych przepisów niż określające status ich członków. Pod tym względem ustawa o SKO to kuriozum. Jej treść nadto dowodzi, że dla autorów najbliższy jest taki model państwa, w którym wszystko co poniżej rządu ma być organizacyjnie zależne od rządu. To jest, mówiąc wprost, wschodni paradygmat władzy publicznej, z którym chcieliśmy trwale zerwać po 1989 roku.

Nie ma co głosić, że po 25 latach SKO się sprawdziły. Mają, po pierwsze, nie 25 lat, tylko 21, ponieważ SKO z roku 1990, to całkowicie inna instytucja niż obecnie. Niech chcę jednak powiedzieć, że SKO nie mają żadnego orzeczniczego dorobku. Owszem mają – trudno tego nie dostrzec, szczególnie że wykazują doprawdy godną pozazdroszczenia niezwykłą biegłość w popularyzowania swej aktywności. Tyle że ich członkom kazano łapać się ustrojowo prawą ręką za lewe ucho, więc się łapią, czyli orzekają w takich warunkach, jakie im stworzono. Tylko po co utrzymywać, że to są warunki optymalne...