TEZA: Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte nie z jej inicjatywy.
ikona lupy />
Linia orzecznicza / Dziennik Gazeta Prawna



STAN FAKTYCZNY
Wójt gminy D. decyzją z 10 lipca 2002 r. na wniosek Z. i Z.N. zatwierdził projekt podziału stanowiącej ich współwłasność nieruchomości w ten sposób, że wydzielił z niej działki budowlane oraz pod drogi publiczne, które przeszły nieodpłatnie na rzecz gminy D. w zamian za zwolnienie z opłaty adiacenckiej zgodnie z porozumieniem z 20 marca 2001 r. W piśmie z 15 listopada 2011 r. Z. i B.N., A.R. i R.K. zarzucili, że wójt w sposób nieuprawniony orzekł o nieodpłatnym przejściu tych działek na rzecz gminy. Ponadto wskazali, że Z.N. zmarł w 1996 r., a jego spadkobiercami są wyżej wymienieni. Po nieudanych negocjacjach dotyczących wypłaty przez gminę odszkodowania spadkobiercom Z.N. za działki przeznaczone pod drogę spadkobiercy wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z 10 lipca 2002 r.
Samorządowe kolegium odwoławcze (SKO) stwierdziło nieważność tej decyzji. Wójt złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z 10 lipca 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, dlatego nie jest dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności. Podkreślił także, że gmina D. posiada interes prawny i legitymację do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż jest właścicielem nieruchomości objętych unieważnioną decyzją. SKO uchyliło wydane przez siebie rozstrzygnięcie oraz stwierdziło wydanie decyzji wójta gminy D. z 10 lipca 2002 r. z naruszeniem prawa. Skargę do WSA w Poznaniu wnieśli spadkobiercy. Skarżący uznali za niedopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował raz pozycję organu, a raz pozycję strony postępowania. Zdaniem sądu I instancji decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż M.N., M.G. i S.J. na podstawie cywilnoprawnych umów kupna od poprzednich właścicieli nabyli działki powstałe na mocy przedmiotowej decyzji podziałowej. Okoliczność ta wywołuje skutki cywilnoprawne, a więc nie może być odwrócona w postępowaniu administracyjnym, co uniemożliwiało stwierdzenie nieważności decyzji.
Zasadniczym problemem, który sąd I instancji był zmuszony rozstrzygnąć w niniejszej sprawie było to, czy wójtowi gminy D., który jako organ administracji publicznej wydał decyzję podziałową, przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. A co za tym idzie, czy był on uprawniony w tym przypadku do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, i w konsekwencji do zainicjowania postępowania odwoławczego. W ocenie tego sądu gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest podmiotem uprawnionym do wszczynania postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji, które wydał organ tej jednostki samorządu terytorialnego, choćby ta decyzja oddziaływała na interes prawny gminy (wywodzony np. z prawa własności). Zdaniem sądu I instancji okoliczność ta wyklucza także udział jednostki samorządu terytorialnego jako strony w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wspomniana decyzja ostateczna, wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Gmina wniosła od tego wyroku skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną, dlatego uchylił zaskarżony wyrok.
UZASADNIENIE
W niniejszej sprawie nieważnościowej wójt gminy D. nie występuje jako organ administracji ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani jako organ odwoławczy. A zatem w żadnym momencie nie ma możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Wspomniany wójt nie jest także podmiotem, którego wniosek wszczął analizowane postępowanie nadzwyczajne. Tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Stosownie do art. 157 par. 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. A zatem przepisy nie przyznają wójtowi uprawnień do wydawania decyzji i postanowień w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie decyzji wydanej przez tego wójta. Kompetencje w tym zakresie posiada bowiem, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Zarazem – wskutek tej decyzji ostatecznej – gmina nabyła prawo własności do części nieruchomości objętych decyzją podziałową. Z tych uprawnień właścicielskich precyzowanych regulacjami kodeksu cywilnego wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Pogląd ten znajduje wzmocnienie w art. 165 konstytucji, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawa własności oraz inne prawa majątkowe. Przy tym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.
Ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby w ocenie NSA iluzoryczna, jeżeli jednostka nie mogłaby uwzględnić swoich racji w postępowaniu administracyjnym oddziałującym na to prawo, prowadzonym przez inny organ – czy jako strona tego postępowania, czy jako prowadzący je organ administracji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa, a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich. Zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego. Zatem art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało wszczęte przez legitymowany podmiot.
Sygn. akt I OSK 2188/13
WYROK NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO z 7 maja 2015 r.