Jest jednak spór o to, kiedy złożyć wniosek o wznowienie postępowania: jeszcze w sierpniu 2015 roku czy dopiero na początku nowego roku. Odpowiedź nie jest jednoznaczna.
Leszek Jaworski / Dziennik Gazeta Prawna
prof. Agnieszka Krawczyk Katedra Postępowania Administracyjnego Porównawczego WPiA UŁ, sędzia WSA w Warszawie / Dziennik Gazeta Prawna
Reklama

Reklama
Sześć lat temu opinię publiczną zbulwersowała sprawa współwłaścicielki kamienicy, na którą za usunięcie drzewa zagrażającego bezpieczeństwu mieszkańców i mienia nałożono 25 tys. zł kary. Dziś zarówno ona, jak i inne osoby, które poniosły szkodę wskutek opresyjnych regulacji, mogą walczyć o anulowanie kary albo niższy jej wymiar. Wszystko za sprawą wymuszonej przez Trybunał Konstytucyjny nowelizacji ustawy o ochronie przyrody. A konkretnie przepisów o karach.
We wnoszonych środkach odwoławczych kobieta bezskutecznie podnosiła różne argumenty mające świadczyć m.in. o podjęciu działania ze względu na zagrożenie, jakie powodowało drzewo, a raczej to, co z niego zostało. Przegrała w Samorządowym Kolegium Odwoławczym i we wszystkich instancjach sądów administracyjnych. Ostatecznie złożyła skargę do Trybunału Konstytucyjnego.
Wyrok TK nie kończy batalii
Trybunał 1 lipca 2014 r. rozpatrzył skargę współwłaścicielki kamienicy i jeszcze cztery inne skargi osób ukaranych za wycinkę drzew bez zezwolenia. W wyroku (sygn. akt SK 6/12) TK stwierdził niekonstytucyjność art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepisy te przewidują obowiązek nałożenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu.
Trybunał odroczył utratę mocy tych regulacji o 18 miesięcy. Zdaniem TK usunięcie z systemu prawa wskazanych w sentencji wyroku przepisów z chwilą ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw skutkowałoby powstaniem luki prawnej. Utrata mocy obowiązujących niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia wyroku pozbawiłaby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na jego gruncie. To uniemożliwiłoby realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby zdaniem TK niepożądany z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony przyrody.
Wyznaczając termin utraty mocy przepisów, trybunał wziął również pod uwagę, że w momencie wydawania orzeczenia toczyły się prace legislacyjne zmierzające do zmian zasad wymierzania kar administracyjnych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew lub krzewów. Prace te zakończyły się ostatecznie 25 czerwca 2015 r., kiedy to Sejm uchwalił nowelizację ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045).
Regulacje przejściowe
W nowych przepisach przyjęto bardziej liberalne zasady. Przede wszystkim zostały zmniejszone opłaty za zezwolenie na wycinkę roślin. Ponadto przepisy o orzekaniu kar za usuwanie drzew bez zgody administracji samorządowej są znacznie mniej restrykcyjne.
Nowelizacja z 25 czerwca 2015 r. zawiera w art. 53 przepisy przejściowe. Jest więc jasne, jakie regulacje musi stosować organ prowadzący postępowanie w sprawie nałożenia sankcji za wycinkę bez zezwolenia w momencie wejścia w życie noweli u.o.p. Zamiany te zaczną obowiązywać 29 sierpnia 2015 r. Wątpliwości mogą się pojawić odnośnie do tych wszystkich kar orzeczonych już ostateczną decyzją przed wejściem w życie nowelizacji.
Z art. 53 ust. 3 nowelizacji wynika, że w sprawach wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed 29 sierpnia 2015 r. dotyczących nałożenia kary za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia stosuje się regulacje dotychczasowe. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy według nowych przepisów organ wymierzyłby łagodniejszą karę. Wtedy trzeba stosować regulacje zmienione. Mają one także zastosowanie, gdy dany czyn (stanowiący przedmiot postępowania) nie jest już zagrożony karą pieniężną. W tym przypadku wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien je umorzyć.
Bez automatyzmu
Wyrok TK nie oznacza jednak automatycznie, że decyzje nakładające kary są nieważne. Współwłaścicielka kamienicy i inni ukarani sankcją pieniężną, by wzruszyć wydane rozstrzygnięcia, muszą wnieść do urzędu podanie o wznowienie postępowania, które w kodeksie postępowania administracyjnego dla tej podstawy wznowieniowej zostało nazwane skargą.
– Warto podkreślić, że zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którego trybie są wydawane decyzje przez właściwe organy, z chwilą wejścia w życie orzeczenia trybunału obywatele uzyskają bardzo istotne uprawnienie. W myśl art. 145a k.p.a. m.in. w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z konstytucją dopuszczalne jest złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Dotyczy to wszystkich podmiotów, a zatem także tych, które złożyły skargę konstytucyjną – wskazuje dr Mariusz Bidziński, radca prawny, wspólnik w kancelarii radców prawnych Chmaj i Wspólnicy.
– Jeśli sprawa w przedmiocie nałożenia kary została już zakończona lub zostanie zakończona, biorąc za podstawę orzekania niekonstytucyjne przepisy (formalnie jeszcze obowiązujące), to w takiej sytuacji możliwe będzie żądanie na podstawie art. 145a k.p.a. wznowienia postępowania. Wskutek tego nastąpi rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia zgodnego z nowymi przepisami – twierdzi Joanna Korytkowska, radca prawny, partner kancelarii KKP. – Wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony, która w myśl art. 145a par. 2 k.p.a. powinna wnieść podanie w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia TK do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Przy czym wznowienie dotyczy jednak takich decyzji, od dnia doręczenia lub ogłoszenia których upłynęło nie więcej niż pięć lat – dodaje.
– Termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania może być przywrócony w szczególnych przypadkach. Na odmowę wznowienia postępowania przysługuje zażalenie. Po rozpoznaniu wznowionej sprawy zostanie wydana nowa decyzja jej dotycząca – wyjaśnia Mariusz Kawczyński, radca prawny, partner w kancelarii KKP.
– Termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania jest terminem przedawniającym się i wynosi zaledwie miesiąc liczony od daty wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego – podkreśla natomiast mecenas Bidziński.
Trudno ustalić początek
Ustalenie momentu, od którego należy liczyć miesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie, nie jest łatwy. Brak jest bowiem jednolitego stanowiska.
Chociaż trybunał stwierdził niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę do nałożenia kary pieniężnej, to odroczył utratę przez nich mocy obowiązującej z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Publikacja nastąpiła 14 lipca 2014 r., zatem upływ 18-miesięcznego okresu wypada 14 stycznia 2016 r.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrażonym w wyroku z 8 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Gl 896/14), w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów inaczej aniżeli przewidziano to w art. 145a par. 2 k.p.a., liczy się termin, w jakim wniosek taki należy złożyć. W tego rodzaju sytuacji podanie trzeba wnieść nie w terminie miesiąca od daty ogłoszenia orzeczenia trybunału, lecz w terminie miesiąca od dnia utraty mocy przez niekonstytucyjny przepis.
– Wyrok trybunału z 1 lipca 2014 r. wchodzi w życie z upływem 18 miesięcy od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw – podkreśla profesor Hubert Izdebski. Formalnie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obowiązują do 14 stycznia 2016 r. w takim zakresie, w jakim nie zostały zmienione przez nowelizację z 25 czerwca 2015 r. – dodaje profesor.
Ustalenie terminu początkowego może dodatkowo komplikować wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2014 r. (sygn. akt II FSK 2662/14), w którym stwierdzono, że w razie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu, na podstawie którego zostały wydane prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczna decyzja administracyjna, dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego wystąpi dopiero po upływie terminu odroczenia, jeżeli ustawodawca wcześniej nie zmieni lub nie uchyli danego przepisu.
– Nie zgadzam się z tym orzeczeniem. Niezależnie od tego, czy regulacja została zmieniona przez ustawodawcę, to wznowienie postępowania administracyjnego będzie dopuszczalne z upływem terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu – twierdzi dr Krzysztof Wąsowski, adwokat, pracownik naukowy Wydziału Prawa i Administracji UW, specjalista z zakresu postępowania administracyjnego.
Wtóruje mu dr Marcin Mazuryk, radca prawny w kancelarii radców prawnych Szmulik & Wspólnicy. – Moim zdaniem jednak miesiąc należy liczyć od upływu 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku TK. Trybunał stwierdził niekonstytucyjność przepisów i dał prawodawcy półtora roku na ich zmianę. Wejście nowych rozwiązań prawnych, bardziej liberalnych, nie ma wpływu na sprawy już zamknięte poprzez wydanie decyzji administracyjnych. Dlatego osoba zainteresowana wznowieniem postępowania powinna poczekać do stycznia 2016 r.
Odmienne zdanie prezentuje prof. Agnieszka Krawczyk z Katedry Postępowania Administracyjnego Porównawczego WPiA UŁ, sędzia WSA w Warszawie. Jej zdaniem miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego rozpoczyna się 29 sierpnia 2015 r., czyli w dniu, w którym zacznie obowiązywać nowelizacja z 25 czerwca 2015 r.
Sprawy w sądzie
Kolejne zagadnienie warte wskazania, to sytuacja osób, które rozstrzygnięcie wójta o wymierzeniu kary zaskarżyły do sądów administracyjnych, a postępowania są jeszcze w toku.
– Postępowania, które były prowadzone przez sądy administracyjne po 1 lipca 2014 r., obecnie w większości nie będą wymagały wznowienia postępowań. Sądy administracyjne po wyroku TK w większości uznają, że w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, mogą orzekać, odmawiając zastosowania przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Tak m.in. orzekł NSA w wyroku z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2697/14 – twierdzi mec. Joanna Korytkowska.
Niekonstytucyjne, ale legalne
Pomimo że artykułom 88 ust. 1 pkt 2 i 89 ust. 1 u.o.p. trybunał w orzeczeniu z 1 lipca 2014 r. odmówił domniemania konstytucyjności, nadal legalnie mogą być stosowane przez organy samorządowe do czasu wejścia w życie nowelizacji z 25 czerwca 2015 r.
– TK odroczył utratę mocy obowiązującej ww. przepisów na okres 18 miesięcy, co z prawnego punktu widzenia oznacza, że przepisy te w dalszym ciągu obowiązują, a organy administracji publicznej są zobowiązane je stosować i mogą na ich podstawie nakładać kary za usunięcie drzew bez zezwolenia – tłumaczy Marta Bokiej, prawnik w kancelarii dr Krystian Ziemski & Partners sp. k. w Poznaniu.
Podobnie twierdzi dr Mariusz Bidziński. Jego zdaniem utrata mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów ustawy o ochronie przyrody została odroczona na okres 18 miesięcy. Oznacza to, że w okresie do 15 stycznia 2016 r. obowiązują przepisy, na podstawie których były (i do wskazanej powyżej daty nadal będą) wymierzane kary pieniężne za usuwanie drzew i krzewów bez zezwolenia. W efekcie nakładanie przez organy kar na podstawie dotychczasowych mechanizmów oraz regulacji jest całkowicie legalne.
Dla osób, które zamierzają podważyć ostateczne decyzje nakładające karę pieniężną za nielegalne usunięcie drzewa wydane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, bezpieczniej jest zatem złożyć skargę do 29 września 2015 r. Tym bardziej że termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania może być przywrócony tylko w szczególnych przypadkach.
OPINIA EKSPERTA
Moim zdaniem skargę o wznowienie postępowania należy złożyć w ciągu miesiąca od dnia utraty mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów w związku z wejściem w życie nowelizacji, która zastępuje przepisy ustawy uznane przez TK za niezgodne z konstytucją.
W myśl art. 190 ust. 3 konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej, trybunał określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.
W terminie odroczenia uznany za niezgodny z konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Jeśli w tym czasie na skutek działań ustawodawcy zostanie on dostosowany do wymagań konstytucji, traci moc wcześniej. Termin 18-miesięczny wskazany w wyroku TK ma bowiem charakter maksymalny, a jego celem jest zapewnienie ciągłości regulacji prawnej (zapobieżenie stanom luk w prawie).
Jeżeli więc termin utraty mocy obowiązującej przepisu przedłużono do 18 miesięcy, a wcześniej ustawodawca dostosuje stan prawny do wymagań konstytucji, niekonstytucyjne przepisy tracą moc przed upływem 18-miesięcznego terminu wskazanego w wyroku trybunału w związku z wejściem w życie nowych przepisów. Skargę o wznowienie postępowania należy wnieść w ciągu miesiąca od dnia utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów.