Nasza gmina zamierza udzielić kilku pożyczek lokalnym organizacjom pożytku publicznego, by umożliwić im realizację zadań zleconych. W związku z potrzebą uzyskania kapitału wójt przygotował projekt uchwały zmieniającej budżet. Planowana jest m.in. emisja obligacji i przeznaczenie zdobytych w ten sposób środków na udzielenie ww. pożyczek. Czy będzie to legalne rozwiązanie?
By odpowiedzieć na to pytanie, należy sięgnąć do ustawy o finansach publicznych. Ale zanim do niej przejdziemy, warto przypomnieć główne zasady emitowania obligacji przez JST. I tak, jeżeli emitentem jest jednostka samorządu terytorialnego, związek tych jednostek lub jednostka władz regionalnych lub lokalnych innego niż Polska państwa UE, obowiązkowo trzeba określić cel emisji (art. 32 ustawy o obligacjach). Emisja obligacji może zaś nastąpić:
1) w trybie oferty publicznej papierów wartościowych, o której mowa w art. 2 lit. d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1129;
2) przez proponowanie nabycia obligacji w inny sposób niż wskazany w pkt 1.
Rola włodarza
Nie wchodząc głębiej w aspekty związane z procedurą emisji obligacji przez JST, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 262 ustawy o finansach publicznych (dalej u.f.p.) czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego (o których mowa w art. 72 ust.1 pkt 2) oraz udzielania pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje włodarz (w województwie dwóch wskazanych w uchwale członków zarządu). Przy czym konieczna jest kontrasygnata skarbnika. Zatem niewątpliwie istnieje prawna możliwość udzielania pożyczek przez gminę, przy czym jest ona konkretyzowana przez odpowiednie akty decyzyjne organu wykonawczego gminy.
Należy jednak zauważyć, że w podanym stanie faktycznym działania włodarza będą pozbawione przymiotu legalności. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że wyznacznikiem legalności zaciągania zobowiązań przez samorządy jest zasadniczo art. 89 ust. 1 u.f.p. Tymczasem z jego treści wynika, że:
„1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;
4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej”.
RIO będzie interweniować
Jak można zauważyć, art. 89 ust. 1 nie przewiduje możliwości emitowania papierów wartościowych na cele związane z udzielaniem pożyczek przez gminę. W konsekwencji brak jest także podstaw do planowania zmian w budżecie ukierunkowanych na uzyskanie przychodów pochodzących z emisji obligacji wraz z towarzyszącymi im zmianami budżetu w zakresie rozchodów, czyli na udzielanie pożyczek.
W przypadku przyjęcia takiej uchwały przez radę gminy z dużym prawdopodobieństwem regionalna izba obrachunkowa dokona formalnego wszczęcia tzw. postępowania nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co może nawet skutkować stwierdzeniem nieważności wskazanych zmian uchwały budżetowej – o ile rada gminy dobrowolnie nie usunie tych zmian.
Reasumując, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia przez radę gminy zmiany uchwały budżetowej w zakresie planowanych przychodów z tytułu emisji obligacji przeznaczonych na rozchody w postaci pożyczek udzielanych z budżetu JST dla lokalnych organizacji pożytku publicznego.
Podstawa prawna:
• art. 32, art. 33 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1208);
• art. 89 ust. 1, art. 262 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost. zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175);
• art. 2 lit. d rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1129 z 14 czerwca 2017 r. w sprawie prospektu, który ma być publikowany w związku z ofertą publiczną papierów wartościowych lub dopuszczeniem ich do obrotu na rynku regulowanym oraz uchylenia dyrektywy 2003/71/WE (Dz.Urz. UE L 168 z 30.06.2017, str. 12);
• art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713).
