Odsetki od dotacji celowej na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej zgromadzone na koncie jednostki samorządu terytorialnego trzeba zwrócić – wyjaśniło ministerstwo w odpowiedzi na pytania DGP. Nie zgadzają się z tym Związek Powiatów Polskich i część ekspertów.
Chodzi o sytuacje, gdy powiat (czy szerzej jednostka samorządu) otrzymuje dotację celową na realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Środki te wpływają na rachunek bankowy przed dokonaniem wydatku na sfinansowanie zadanie zleconego i przez pewien czas mogą generować odsetki. Spór sprowadza się do tego, czy stają się one dochodem własnym samorządu, czy też może powinny zostać zwrócone przekazującemu dotację. – O wydanie opinii w tej sprawie prosił nas jeden z powiatów członkowskich z województwa mazowieckiego. Po analizie stanu prawnego i zderzeniu jej z praktyką wojewody okazało się, że mamy dysonans – mówi Bernadeta Skóbel, radca prawny, kierownik Działu Monitoringu Prawnego i Ekspertyz Związku Powiatów Polskich.
ZPP wskazuje, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 23; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1086; dalej: u.d.j.s.t.) źródłem dochodów własnych powiatu są odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Z powyższego wynika – wskazuje związek – że odsetki od środków gromadzonych na rachunkach bankowych JST stanowią odrębne od dotacji celowej źródło dochodów powiatu. – Jednocześnie ani ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ani ustawa o finansach publicznych nie zawierają przepisu szczególnego, który w inny sposób nakazywałby traktować odsetki od środków zgromadzonych na rachunku bankowym, a pochodzących z dotacji celowej – czytamy w stanowisku ZPP.
Podstawa żądania
Ministerstwo Finansów twierdzi, że podstawą domagania się zwrotu pieniędzy jest art. 255 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175; dalej: u.f.p.). Wskazuje, że zarząd JST musi przekazywać pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową w określonych terminach. W przypadku ich nieprzekazania w terminach (ust. 4), o których mowa w ust. 1 i 2, dysponent części budżetowej ma wydać decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki. MF przywołuje też art. 255 ust. 4 ustawy dotyczący terminów naliczenia odsetek. [stanowisko].
Stanowisko Ministerstwa Finansów dla DGP z 22 września 2020 r.
W przypadku uzyskania dochodu związanego z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych zastosowanie znajduje art. 255 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, regulujący sposób przekazywania pobranych dochodów.
Zgodnie z art. 255 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach, o których mowa w art. 255 ust. 1 i 2, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki.
Termin naliczenia odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych należy liczyć od dnia następnego po dniu, w którym upłynął termin do dokonania przekazania pobranych dochodów.
Jednocześnie wyjaśniamy, że MF nie dokonuje ogólnych interpretacji przepisów ustawy o finansach publicznych.
Tymczasem zdaniem ZPP opisany w art. 255 u.f.p. obowiązek zwrotu dotyczy pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej. Czyli tylko takich, które samorząd uzyskuje w związku z faktem, że realizują dane zadanie; są one przekazywane przez podmioty, które z usług świadczonych przez samorząd korzystają. Chodzi np. o opłaty za pobyt w środowiskowych domach samopomocy, wpływy z grzywien i innych kar pieniężnych, wpływy z opłat związanych z gospodarowaniem gruntami i nieruchomościami. – Odsetki bankowe od środków dotacji celowej nie spełniają wskazanej przesłanki, bowiem narastają automatycznie w związku z oprocentowaniem rachunku bankowego – uważa ZPP. W piśmie do resortu finansów dodaje, że art. 5 ust. 1 u.d.j.s.t. odróżnia dochody uzyskiwane z tytułu realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (pkt 6) oraz odsetki bankowe od środków gromadzonych na rachunkach bankowych (pkt 9). W opinii związku chodzi przy tym o wszystkie odsetki, które znajdują się na rachunkach bankowych danej JST, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W ustawach regulujących zadania zlecone samorządom nie ma przepisu szczególnego, który wyłączałby odsetki bankowe od dotacji celowej na realizację zadania z zakresu administracji rządowej z dochodów własnych. Stąd jednoznaczna konkluzja, że te odsetki stanowią dochód własny jednostki i mogą być angażowane m.in. do wykonywania niedoszacowanych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Powiaty są zdumione tym, że w przypadku gdy dotacje celowe na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej nie pokrywają realnych kosztów ich realizacji, żąda się od nich jeszcze zwrotu odsetek bankowych od tego typu środków.
Eksperci też podzieleni
Jak mówi dr hab. Jacek Wantoch-Rekowski z Katedry Prawa Finansów Publicznych WPiA Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, choć z dotacjami celowymi (w relacjach jednostki samorządu terytorialnego – budżet państwa) wiąże się kwestia odsetek, to tylko i wyłącznie w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie (np. art. 168 ust. 3 ustawy o finansach publicznych i art. 169 ust. 1 – odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych). – Przy czym trzeba podkreślić, że mają one charakter sankcji, gdyż wiążą się z zaistnieniem pewnych nieprawidłowości. Zupełnie inny charakter mają odsetki od przekazanych JST dotacji celowych gromadzonych na rachunkach bankowych JST – dodaje.
W jego ocenie nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. do źródeł dochodów własnych powiatu zalicza się „odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej”. – Przepis ten dotyczy odsetek od środków finansowych gromadzonych na rachunku bankowym, bez względu na charakter czy pochodzenie tych środków. W zakresie odsetek naliczonych od kwot przekazanych z budżetu państwa dotacji celowych żadna znana mi ustawa nie wprowadza regulacji odrębnej – wyjaśnia Jacek Wantoch-Rekowski. W jego ocenie art. 255 dotyczy zupełnie innej sytuacji.
Także zdaniem radcy prawnego Marcina Nagórka z dużym prawdopodobieństwem stanowisko ZPP jest prawnie uzasadnione. Ekspert zwraca uwagę, że art. 111 u.f.p. wskazuje na zamknięty katalog dochodów podatkowych i niepodatkowych budżetu państwa, który wymienia m.in. zróżnicowane dochody pochodzące z odsetek. Ale odsetek bankowych od środków przekazanych tytułem dotacji celowych JST nie można zaliczyć do żadnej z grup wymienionych w art. 111.
Według Marcina Nagórka istotne wskazówki płyną też z systemowego podejścia do problemu. Na szczególną uwagę zasługują:
- art. 46 pkt 8a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 426; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 875);
- art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o Funduszu Solidarnościowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2192; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 321).
W tych przepisach – jak tłumaczy – wskazane są przypadki, gdy kwoty wynikające z naliczonych odsetek od przekazanych środków przynależą powrotnie do ich dysponenta (dystrybutora). W praktyce się to wiąże z obowiązkiem zwrotu tych odsetek do dysponenta. Zdaniem eksperta w przypadku odsetek od przekazywanych dotacji celowych (na realizację zadania z zakresu administracji rządowej) jest inaczej. – Stanowią one dochód własny danej JST. Determinuje to zaś możliwość ich wydatkowania przez samorząd na realizację celów związanych z ww. zadaniami – mówi Marcin Nagórek.
Innego zdania jest Milena Kowalska z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. Jak mówi, taki sam problem występuje w przypadku dotacji z funduszy UE. – Odsetki od zaliczek zgromadzonych na rachunku bankowym pomniejszają dotację – tłumaczy Kowalska. Wyjaśnia, że instytucje zarządzające posiadają specjalne rachunki, na które zwracane są odsetki naliczone od środków pozostałych do rozliczenia, a przekazanych w formie zaliczki beneficjentom. – Odsetki od środków zgromadzonych na rachunku bankowym JST pochodzących z dotacji celowej na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej są środkami znaczonymi. Wynika to wprost z ustawy o finansach publicznych – stwierdza Kowalska. Przekazana w tej formie dotacja nie jest refinansowaniem już wydanych środków, lecz jest kwotą dedykowaną na dany cel w ściśle określonej wysokości. Zdaniem ekspertki na tej podstawie można uznać, że odsetki stanowią dochód własny jednostki samorządu terytorialnego, lecz jednocześnie dochód ten powinien pomniejszać przekazaną dotację celową. Tym samym nie powinny być wykorzystane do realizacji innych zadań, nawet tych zleconych z zakresu administracji rządowej.
opinie ekspertów
To cały czas środki budżetu państwa
Prof. Jadwiga Glumińska-Pawlic Instytut Nauk Prawnych, Prawo Finansowe, Uniwersytet Śląski w Katowicach
Uważam, że środki pochodzące z dotacji z budżetu państwa na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie są dochodami własnymi JST i nie mogą też być uznane za zrównane z nimi. Z art. 48 ustawy o finansach publicznych wynika, że m.in. JST nie mogą dokonywać lokat wolnych środków (także w formie depozytów) pochodzących z dotacji. Zakaz zawarty w powołanym przepisie wskazuje, że są to cały czas środki budżetu państwa i ewentualne – przypadające od nich odsetki w związku z utrzymywaniem ich na rachunku bankowym – są dochodem budżetu państwa. W art. 111 pkt 9 ustawy o finansach publicznych stwierdzono, że dochodami podatkowymi i niepodatkowymi budżetu państwa są m.in.: „odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych lub organów władzy publicznej, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej”. Zatem, podobnie jak w przepisach ustawy o dochodach JST, nie wskazano precyzyjnie źródła pochodzenia odsetek. Odnosząc się natomiast do faktu, że kwoty dotacji są niewystarczające na pokrycie kosztów zleconych zadań: w takich przypadkach powiat, który musiał dołożyć do realizacji tych zadań ze swoich środków, może wystąpić do sądu z roszczeniem wobec Skarbu Państwa o zwrot poniesionych, udokumentowanych wydatków. Sprawy takie były już rozpatrywane przez sądy i kończyły się pozytywnymi rozstrzygnięciami na korzyść gmin.
Argumentacja ministerstwa odnosi się do innych sytuacji
prof. Teresa Dębowska-Romanowska Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki
Odsetki od dochodów budżetowych pobranych i przekazanych JST, związanych z realizacją zadań zleconych stanowią część ogólnej puli środków i są dochodami własnymi JST (art.5 ust.1 pkt 9 u.d.j.s.t.). Przepisy nie wprowadzają w tym zakresie podziału, a więc odsetki – również od środków z dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – należą do tej puli. W tym zakresie wydaje się, że rację mają samorządy (powiaty), z pewnymi jednak zastrzeżeniami. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem zarządu JST jest rozsądne dysponowanie czasowo wolnymi środkami, tak by zapewnić efektywność wykonywania zadań. Obowiązuje też domniemanie, że samorządowi przysługują prawa majątkowe do przekazanych dotacji, łącznie z pobieraniem odsetek od czasowo wolnych środków, co wynika z art.166 ust. 2 i 167 ust. 2 w powiązaniu z art.165 konstytucji. Skoro zadania zlecone samorządowi mogą mu być przekazywane na czas nieoznaczony, tak, że znikają one z budżetu państwa – to standardowe ustawowo obliczenie i przekazanie dotacji musi być oparte o kryteria niedookreślone. A owa niedookreśloność – połączona z domniemaniem zapewnienia środków niezbędnych do realizacji zadania zleconego w warunkach czasu i miejsca właściwych danemu samorządowi oraz ze wskazaniem obrony jego praw majątkowych do należnych mu środków publicznych( łącznie z odsetkami).
Argumentacja Ministerstwa Finansów, oparta na art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, odnosi się do innych sytuacji, czyli odsetek od korzystania ze środków dotacji po terminie, czy też odsetek związanych z korzystaniem ze środków bez podstawy prawnej (o których mowa w art. 169 u.f.p.). Wydaje się więc, że powstające odsetki od przekazanych i pobranych w nadmiernej wysokości dotacji, zwłaszcza gdy wysokość ta nie jest niezbędna dla finansowania dotowanego zadania, są dochodem własnym samorządu. Tę samą uwagę odnieść należy do sytuacji zrealizowania zadania do końca roku budżetowego w sposób oszczędny, tzn. z niewykorzystaniem wszystkich środków dotacji.
