Artykuł 15zzr specustawy o COVID-19 każe zawiesić terminy, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych, roszczeń i wierzytelności, a więc wynikających z prawa cywilnego. Zarazem stanowi, że należy go odnosić tylko do terminów z prawa administracyjnego. Samorządowcy są w kropce
Samorządowi urzędnicy nie wiedzą, czy na podstawie art. 15zzr specustawy o COVID-19 powinni zamrozić naliczanie karnych odsetek od niezapłaconych podatków, opłat i należności cywilnoprawnych, czy też nie. Przy czym jeśli będą naliczać, to ich decyzje prawdopodobnie będą zaskarżane przez spóźnialskich podatników, z kolei jeśli zrezygnują z odsetek, wówczas mogą odpowiadać za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. A wszystko dlatego, że chociaż początek art. 15zzr ogranicza jego stosowanie do spraw administracyjnych, to dalsza część przepisu odnosi się także do czynności z zakresu prawa cywilnego: ogólnego, rzeczowego, a także zobowiązań. Skąd to zamieszanie? Otóż pierwotna wersja art. 15zzr, która wpłynęła do Sejmu, zakładała zawieszenie oprócz terminów zakreślonych przez prawo administracyjne także tych wyznaczonych przez cywilne. Jednak podczas prac w komisjach z przepisu usunięto słowa „prawa cywilnego” ale nie zmieniono dalszej jego części – Ten przepis bardzo długo będzie stwarzać wiele problemów, z którymi ostatecznie będą musiały się zmierzyć sądy – stwierdza Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k. w Poznaniu.

Kłopotliwe terminy

Na razie zakres problematycznego przepisu dzieli prawników. – Artykuł 15zzr specustawy posługuje się pojemnym sformułowaniem „terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego” – mówi dr Sebastian Gajewski z Katedry Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Warszawie. I dodaje, że kategoria ta odwołuje się do pojęcia prawa administracyjnego, które nie jest jednoznaczne. – Pewną wskazówkę daje tylko art. 15zzs ust. 1, który odnosi się do biegu terminów procesowych, w tym terminów w postępowaniu administracyjnym – dodaje prawnik. Według niego pozwala to przyjąć, że art. 15zzr dotyczy tylko terminów określonych przepisami prawa administracyjnego materialnego i ustrojowego, a zatem tych wszystkich, które odnoszą się do wzajemnych uprawnień i obowiązków jednostki i organu administracji publicznej oraz do organizacji aparatu administracyjnego, a nie przynależą w sposób jednoznaczny do innej dziedziny prawa. Z kolei Mateusz Karciarz twierdzi, że kwalifikowanie poszczególnych terminów jako terminów prawa administracyjnego jest problematyczne nawet z uwzględnieniem katalogu wymienionego w art. 15zzr ust. 1 specustawy. Choćby z tego względu, że terminy procesowe w postępowaniach administracyjnych, o których mowa w tym przepisie, są również terminami prawa administracyjnego – tłumaczy ekspert i podaje przykład: termin na uzupełnienie braków formalnych czy też termin określany zawiadomieniem z art. 10 k.p.a. na zapoznanie się z aktami postępowania. – Niezależnie od tej kwalifikacji należy uznać, że co do zasady wszystkie terminy wyznaczane stronom postępowań administracyjnych będą terminami prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 specustawy – dodaje Mateusz Karciarz. Według niego terminy te muszą mieć charakter biegnący, a nie wskazany kalendarzowo. W tym drugim przypadku bowiem trudno mówić, że mamy do czynienia z biegiem takiego terminu.
Reklama

Co z prawem podatkowym?

Reklama
– Ani specustawa, ani żadne inne akty prawa nie zawierają definicji prawa administracyjnego. Wydaje się jednak, że chodzi o szerokie rozumienie tej gałęzi prawa (czyli wszystkie normy prawne, które wyznaczają ich adresatom – np. obywatelom – określone zachowanie w relacjach z państwem), a więc w grę wchodzi również np. prawo podatkowe – uważa Wojciech Gwóźdź, radca prawny z kancelarii TURCZA w Poznaniu. Zaznacza jednak, że możliwość zawieszenia naliczania odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych ze specustawy wprost nie wynika. I dodaje, że art. 15zzr ust. 1 pkt 4 stanowi jedynie, iż ulega zawieszeniu bieg terminów, których niezachowanie powoduje popadnięcie w opóźnienie. Zdaniem naszego rozmówcy z tej regulacji można wywodzić, że zwłoka jest kwalifikowaną postacią opóźnienia, jednak ww. przepis miał początkowo dotyczyć instytucji cywilnoprawnych, a nie administracyjnych. – Można oczywiście powoływać się w takiej sytuacji na art. 2a ordynacji podatkowej, zgodnie z którym niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika, jednak trudno przewidzieć, jak do ww. problemu podchodzić będą organy podatkowe oraz sądy – podsumowuje mecenas Gwóźdź.
Przekonany o tym, że art. 15zzr specustawy nie obejmuje terminów wyznaczonych przez prawo podatkowe, jest Bartosz Góra, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy. Jego zdaniem konsekwencje braku dokonania płatności podatku w terminie określa ordynacja podatkowa, traktując podatek niezapłacony w terminie jako zaległość podatkową (zaliczkę na podatek) i wiążąc z tym naliczanie odsetek za zwłokę (art. 51 w zw. z art. 53 ordynacji). – Istnieje zatem odrębna regulacja niezależna od systematyki cywilnej czy administracyjnej – wyjaśnia. I dodaje, że warto zwrócić uwagę, że art. 15zzr specustawy posługuje się pojęciem opóźnienia, a nie zwłoki, co dodatkowo wyklucza stosowanie tej normy wobec podatków. – Jeżeli traktowalibyśmy prawo podatkowe jako administracyjne (w rozumieniu art. 15zzr), to jaki byłby sens dla podejmowania działań przez rady gminy czy ministra finansów (odpowiednio art. 15q i 15za ust. 2) – pyta Bartosz Góra. W jego ocenie nie sposób traktować art. 15zzr ust. 1 pkt 4 specustawy jako podstawy do nienaliczania odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych.

Od kiedy liczyć

– Zawieszenie biegu terminów należy liczyć od wejścia w życie specustawy – twierdzi dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Zakładzie Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK. – Nadanie mocy wstecznej określonym przepisom zgodnie z par. 51 ust. 1 zasad techniki prawodawczej (dalej: z.t.p.) wiąże się przede wszystkim z jednoznacznym określeniem, który przepis od kiedy obowiązuje – zauważa prawniczka. I dodaje, że tego w specustawie nie ma. Nie ma również wskazania na jakieś szczególne zdarzenia, z którymi specustawa wiąże wsteczną moc obowiązującą w stosunku do niektórych przepisów. Co ciekawe, wychodząc od tego samego przepisu z.t.p., Mateusz Karciarz ma odmienne zdanie. – W świetle par. 51 ust. 1 z.t.p. należy uznać, że co prawda ustawodawca nie określił w przepisach końcowej wstecznej mocy obowiązującej art. 15zzr i art. 15zzs specustawy, jednakże uczynił to w treści samych tych przepisów jednoznacznie, odnosząc się do ogłoszonych z powodu COVID-19 stanu zagrożenia epidemicznego (obowiązującego 14–20 marca 2020 r.) oraz stanu epidemii (obowiązującego od 20 marca 2020 r. do odwołania) – zauważa prawnik. I dodaje, że w konsekwencji z zawieszeniem terminów mamy do czynienia od 14 marca 2020 r.
Z kolei dr Sebastian Gajewski twierdzi, że art. 15zzr specustawy przewiduje zawieszenie terminów z mocy prawa. – Skutek ten następuje z dniem rozpoczęcia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, lecz nie wcześniej niż przed wejściem w życie przywołanego przepisu – zaznacza. Według niego, biorąc pod uwagę, iż stan epidemii został ogłoszony przed wejściem w życie art. 15zzr, określone tym przepisem terminy uległy zawieszeniu 31 marca 2020 r. Pogląd ten podziela też mecenas Wojciech Gwóźdź.

Po odwołaniu epidemii

– Zgodnie z brzmieniem art. 15zzr rozpoczęte terminy, które zostały zawieszone (jeśli bieg rozpoczęły przed 31 marca 2020 r.), ulegają podjęciu po ustaniu obowiązywania zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 – wyjaśnia Bartosz Góra. Jego zdaniem, jeżeli terminy miały rozpocząć bieg w okresie od 31 marca 2020 r., wówczas nie rozpoczynają się w okresie zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Podobnie uważa dr Sebastian Gajewski. Tłumaczy on, że art. 15zzr posługuje się wyraźnie konstrukcją zawieszenia, a nie przerwania biegu terminu. – Oznacza to, że z chwilą rozpoczęcia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (ale nie wcześniej niż z datą wejścia w życie tego przepisu) bieg określonych nim terminów ulega wstrzymaniu, na czas zawieszenia one nie biegną, a po jego zakończeniu biegną dalej z uwzględnieniem ich upływu sprzed zawieszenia – mówi prawnik. I podkreśla, że w żadnym wypadku nie można przyjąć, że biegną na nowo od zakończenia tego okresu. – Taki skutek jest właściwy dla konstrukcji przerwania biegu terminu, którą art. 15zzr się nie posługuje – dodaje dr Gajewski.
O to, jak interpretować art. 15zzr specustawy, zapytaliśmy Ministerstwo Finansów. Czekamy na odpowiedź resortu.
Podstawa prawna:
• art. 15zzr ustawy 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695)
• art. 51, art. 53 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 900; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 695)
• par. 51 ust. 1 zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283)