W najbliższym czasie w urzędzie będziemy mieli poważny problem z obsadą dwóch stanowisk obsługi interesantów, dlatego burmistrz polecił „wykorzystanie” pozostałych pracowników do zastąpienia nieobecnych kolegów. Zastanawiam się, jak legalnie sfinansować zwiększony zakres pracy tych osób. Czy może być to zlecenie? Czy te kwestie może kontrolować RIO?
Umowy tzw. cywilnoprawne są regulowane przez przepisy kodeksu cywilnego. I tak zgodnie z art. 734 par. 1 k.c. przez umowę-zlecenie przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla tego, kto je dał. W braku odmiennej umowy – zlecenie obejmuje umocowanie do wykonania czynności w imieniu dającego zlecenie.
Jednocześnie należy wskazać, że wykonywanie pracy na podstawie formalnie zawartej umowy-zlecenia (m.in. przez pracownika samorządowego) nie oznacza, że strony faktycznie łączy taka forma świadczenia pracy. Warto przypomnieć, że z punktu widzenia prawa pracy o zakwalifikowaniu danej umowy nie przesądza jej formalna nazwa, a faktycznie realizowany zakres czynności przez strony (por. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt III AUa 140/15). Może się więc okazać, że umowa-zlecenie jest tak naprawdę kolejną umową o pracę. Takie zaś założenie powoduje, że zawieranie umów cywilnoprawnych z danym pracownikiem urzędu gminy, gdy ma on dodatkowo wykonywać obowiązki w ramach tej umowy tożsame z obowiązkami ze stosunku pracy, jest prawnie niedopuszczalne.
Ponadto przeciwko stosowaniu umów cywilnoprawnych przy zatrudnianiu pracowników samorządowych (np. w urzędzie gminy) przemawiają też przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Z drugiej strony ustawa ta umożliwia także legalne zabezpieczenie ciągłości pracy i funkcjonowania urzędu.
I tak na uwagę zasługują przede wszystkim art. 4 oraz art. 36 ust. 5 u.p.s. Z art. 4 wynika, że „pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie:
1) wyboru (…)
2) powołania (…)
3) umowy o pracę – pozostali pracownicy samorządowi”.
Zatem płynie stąd wniosek, że ustawodawca nie przewidział prawnej dopuszczalności zawierania z pracownikami samorządowymi umów cywilnoprawnych na zadania realizowane w tożsamym zakresie, jak w stosunku pracowniczym.
Warto odnotować przy tym stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody podlaskiego z 17 października 2014 r. (NK-II.4131.175.2014.KK), gdzie zaakcentowano, że: „Chociaż przepisy ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.) nie zabraniają wykorzystywania cywilnoprawnych podstaw zatrudnienia (np. umowy-zlecenia czy umowy o dzieło), jednak osoby zatrudnione na podstawie takich umów nie są pracownikami samorządowymi”.
Zatem jak zgodnie z prawem wynagrodzić urzędników, którzy podejmą dodatkowe prace? Odpowiedź można znaleźć w art. 36 ust. 5 ww. u.p.s., w którym postanowiono, że pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Właśnie ten przepis może być ewentualną legalną podstawą do powierzenia okresowo dodatkowych obowiązków pracownikom urzędu miasta. W uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 14 listopada 2018 r. (Nr 130/2018) podano zaś, że: „Dodatek specjalny nie powinien być zatem stałym elementem wynagrodzenia, związanym ze stałym zwiększeniem obowiązków lub zadań pracownika, a powinien pojawiać się wówczas, gdy zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań ma charakter okresowy. Przyznawanie dodatków specjalnych w sposób ciągły, tj. na czas od stycznia do grudnia (co kwartał bądź co pół roku) i stosowanie tego samego mechanizmu w następnych latach, zaprzecza istocie dodatku specjalnego uregulowanego w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. W ten sposób dodatki specjalne stają się bowiem stałym składnikiem wynagrodzenia”.
Podsumowując, jedynym legalnym rozwiązaniem umożliwiającym finansowanie zwiększonego nakładu pracy pracowników obsługi interesantów jest przyznanie im okresowo dodatku specjalnego. Należy jednocześnie zaznaczyć, że ów dodatek nie może być przyznany na stałe, a jedynie na czas określony – wynikający z uzasadnionych potrzeb urzędu. Co istotne, opisane kwestie mogą być przedmiotem kontroli ze strony regionalnej izby obrachunkowej badającej sposób wydatkowania środków publicznych.
!Umowa-zlecenie może się okazać tak naprawdę kolejną umową o pracę. Takie zaś założenie powoduje, że zawieranie umów cywilnoprawnych z danym pracownikiem urzędu gminy, gdy ma on dodatkowo wykonywać obowiązki w ramach tej umowy tożsame z obowiązkami ze stosunku pracy, jest prawnie niedopuszczalne.
Podstawa prawna:
• art. 734 par. 1 k.c. ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 875)
• art. 4, art. 36 ust. 5 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282)
