Prawo oświatowe upoważnia organ prowadzący do zwolnienia szefa placówki bez wypowiedzenia i w trakcie roku szkolnego. Ale tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Problem w tym, że samorządowcy tej przesłanki nadużywają.
Odwołanie dyrektora szkoły od lat wywołuje sporo wątpliwości. Włodarze z dnia na dzień zwalniają kierowników tego typu placówek, bo taką furtkę daje im art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2017 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.). Na straży stoją jednak wojewodowie i sądy administracyjne. Tylko w nielicznych przypadkach zgadzają się z organem prowadzącym co do tego, że faktycznie miał miejsce przypadek, który upoważniał do pozbawienia stanowiska.
Przy okazji warto przypomnieć, że szef szkoły podlega ustawie antykorupcyjnej (czyli ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1393 ze zm.). A to oznacza, że musi przestrzegać wielu ograniczeń, np. nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością czy być przedstawicielem albo pełnomocnikiem innego przedsiębiorcy. Naruszenie tych zakazów to odrębna od przepisów oświatowych podstawa pozbawienia stanowiska. Jednak zarówno w pierwszym, jak i drugim przypadku przed odwołaniem dyrektora szkoły konieczne jest przeprowadzenie przez włodarza gruntownego postepowania dowodowego.
Reklama

Stabilność kadencji

Reklama
Przepisem, który gwarantuje pełnienie funkcji dyrektora przez pełną kadencję, jest art. 66 prawa oświatowego. Określa on wyczerpującą listę przyczyn odwołania. Ma to wyeliminować arbitralne rozstrzygnięcia kadrowe organu prowadzącego szkołę (tj. wójta, burmistrza prezydenta miasta lub zarządu powiatu czy województwa). W katalogu przyczyn są te, które obligatoryjnie prowadzą do odwołania (za wypowiedzeniem lub bez wypowiedzenia), albo powody fakultatywne, które mogą powodować podjęcie decyzji przez organ prowadzący o odwołaniu w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego. [tabela]
Tabela. Tryby rozwiązania umowy
Obligatoryjne Za trzymiesięcznym wypowiedzeniem Bez wypowiedzenia
Złożenie przez nauczyciela rezygnacji Ustalenie negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 prawa oświatowego
Za wypowiedzeniem lub bez wypowiedzenia
Złożenie przez kuratora oświaty wniosku o odwołanie
Fakultatywne Bez wypowiedzenia
Wystąpienie szczególnie uzasadnionych przypadków
Co ważne, przed wydaniem zarządzenia (uchwały) ws. szczególnego przypadku powodującego konieczność zdymisjonowania dyrektora organ prowadzący musi się zwrócić o opinię do kuratora oświaty (a gdy jest to szkoła artystyczna do ministra kultury i dziedzictwa narodowego). Ten musi ją wydać w terminie 21 dni od dnia otrzymania pisma. Opinia nie ma charakteru wiążącego, co oznacza, że nawet jeśli jest negatywna, nie stanowi żadnej przeszkody do wydania zarządzania (uchwały) w sprawie odwołania ze stanowiska kierowniczego. Z drugiej strony opinia pozytywna nie przesądza o tym, że faktycznie były przesłanki do pozbawienia stanowiska w trybie natychmiastowym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 329/19).

Tylko z ważnego powodu

Organy prowadzące szkoły często powołują się na przesłankę „szczególnie uzasadnionego przypadku”. Analiza najnowszych orzeczeń wydanych w tym zakresie wskazuje, że podstawa ta jest nadużywana. I tak NSA w wyroku z 28 maja 2019 r. (sygn. akt I OSK 1884/17) stwierdził, że dodanie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego do określenia „uzasadnione przypadki” przysłówka „szczególnie”, zacieśnia pole zastosowania analizowanego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych (nadzwyczajnych), kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla dalszego jej funkcjonowania. Związane jest to z objęciem nauczycieli szczególnymi regulacjami związanymi m.in. z gwarancjami dla stabilności zatrudnienia i pełnionej funkcji w trakcie kadencji. Zatem wszelkie akty niweczące te gwarancje muszą być szczególnie i rygorystycznie traktowane (wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3792/18).
W tym kontekście istotny jest również wyrok NSA z 15 maja 2019 r. (sygn. akt I OSK 4188/18). W orzeczeniu tym sąd wyjaśnił, kiedy można mówić o szczególnie uzasadnionych przypadkach [ramka]. Podkreślił także, że w każdym przypadku zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego organ odwołujący ma obowiązek starannego uzasadnienia swojej decyzji. Przemawia za tym gwarancyjny charakter art. 66 ust. 1. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis ten – określając przesłanki odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej (dyrektora, wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego) w szkole lub placówce publicznej – w sposób wyczerpujący ma stwarzać zbezpieczenie stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach. Sprawa rozpatrywana przez NSA dotyczyła odwołania dyrektora z powodu m.in. nieprzygotowania szkoły do rozpoczęcia roku szkolnego. Wojewoda – a w ślad za nimi sądy administracyjne uznały, że taki powód nie uzasadniał zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2.

Nie wolno czekać

Waro także zapoznać się z wnioskami wskazanymi w wyroku WSA w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 329/19). W orzeczeniu tym sąd stwierdził, że w art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa oświatowego chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. W ocenie olsztyńskiego sądu powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce „tu i teraz”. Sprawa rozpatrywana przez ten sąd dotyczyła odwołania dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego. Powodem było nieprzestrzeganie przez niego wymogów prawa pracy oraz nierówne traktowanie nauczycieli przy zawieraniu umów o pracę. Sąd stwierdził nieważność zarządzenia wójta o odwołaniu dyrektora placówki. Powodem było to, że wytykane szefowi placówki nieprawidłowości miały charakter zbyt ogólnych zarzutów i nie zostały należycie wykazane w materiale dowodowym sprawy. Co więcej, sąd wytknął, że zdarzenia, na które włodarz się powoływał w zarządzeniu, miały miejsce 10 miesięcy przed odwołaniem. Trudno zatem mówić, że fakt pozbawienia funkcji był spowodowany nagłymi zdarzeniami.

Naruszenie zasad gospodarności

Z kolei w wyroku z 9 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 3792/18) NSA podał, że naruszenie zasad gospodarności finansami publicznymi prowadzące do utraty zaufania względem dyrektora szkoły nie prowadzi do możliwości zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2, gdyż nie jest to sytuacja wyjątkowa. Sprawa dotyczyła dyrektorki szkoły, która została odwołana z funkcji przez wójta. Głównym zarzutem było to, że bez podstawy prawnej wypłaciła sobie wynagrodzenie z tytułu koordynowania projektu (zostało ono wypłacone na podstawie pełnomocnictwa włodarza, którego zakres obejmował jedynie złożenie wniosku o dofinansowanie oraz realizację projektu). Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia wójta. Natomiast WSA we Wrocławiu oddalił skargę włodarza. W ocenie WSA wójt nie wykazał, że samowolne pobieranie wynagrodzenia z tytułu realizacji zadań koordynatora projektu w pewnym okresie czasu stanowiło sytuację nagłą oraz powodującą, że dalsze kierowanie szkołą stanowiło istotne zagrożenie dla jej funkcjonowania. Sąd wskazał, że nie sposób uznać, że naruszenie to wystąpiło nagle, w sposób niespodziewany, w związku z czym nastąpiła natychmiastowa konieczność odwołania ze stanowiska dyrektorskiego. Pogląd ten poparł NSA.

Integralna część decyzji

Na temat natychmiastowego odwołania dyrektora szkoły przez organ prowadzący wypowiedział się WSA w Lublinie w wyroku z 16 maja 2019 r. (sygn. akt III SA/Lu 110/19). Pozbawienie funkcji w tym przypadku było skutkiem naruszenia przez kierownika placówki ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1393, dalej ustawa antykorupcyjna). Powodem było to, że osoba zajmująca stanowisko kierownika jednostki organizacyjnej gminy, (tj. dyrektora zespołu placówek oświatowych) była zarazem pełnomocnikiem przy prowadzeniu działalności gospodarczej przez swoją żonę. Włodarz informację na ten temat otrzymał z CBA. Kurator oświaty zaopiniował pozytywnie odwołanie z zajmowanego stanowiska. Dyrektor placówki zaskarżył zarządzenie wójta do sądu. Ten je uchylił. W wyroku lubelski sąd wskazał szereg błędów, które popełnił włodarz w tym postępowaniu. W pierwszej kolejności sąd uznał, że charakter prawny aktu (zarządzenia) o odwołaniu z funkcji dyrektora przemawia za koniecznością traktowania tego aktu na równi z decyzją administracyjną. Dlatego zdaniem sądu powinien on posiadać uzasadnienie. Na równi z brakiem uzasadnienia należy więc traktować sytuację, w której zarządzenie o odwołaniu dyrektora zawiera wprawdzie uzasadnienie, ale nie zostało ono podpisane. Odwołując się do przepisów k.p.a., lubelski sąd administracyjny przypomniał, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji administracyjnej (art. 107 par. 3 k.p.a.). W myśl art. 107 par. 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny. Brak podpisu powoduje, że określony akt nie wchodzi do obrotu prawnego, bo można go traktować co najwyżej jako projekt aktu.

Należy dobrze zbadać sprawę

Co więcej, lubelski sąd administracyjny podał, że jeżeli wójt stwierdził, że dyrektor naruszył zakaz z ustawy antykorupcyjnej, działając jako pełnomocnik swojej żony prowadzącej działalność gospodarczą, to powinien w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i zgromadzić odpowiednie dowody potwierdzające przyjętą tezę. Włodarz tego jednak nie zrobił. Nie zażądał od CBA protokołu kontroli ani odpisu pełnomocnictwa. Wójt nie zobowiązywał również dyrektora do złożenia dokumentu pełnomocnictwa. „Brak jest zatem podstawowego dowodu mogącego świadczyć o naruszeniu zakazu ustawy antykorupcyjnej” – stwierdził sąd. I dodał, że okoliczność udzielenia pełnomocnictwa nie przesądza jeszcze o tym, że umocowany reprezentował mocodawcę i podejmował w jego imieniu jakieś działania. Sąd zarzucił więc wójtowi, że ten nie ustalił zakresu pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi i nie wyjaśnił, czy na jego podstawie podejmował jakieś czynności i czy czynności te były wykonywane w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez żonę. Nie ustalono również, czy mocodawczyni prowadziła działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego – w takim przypadku zakaz określony w art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej nie działa. Brak powyższych ustaleń nie pozwalało bezspornie przyjąć, że dyrektor naruszył ustawę antykorupcyjną. Lubelski sąd administracyjny wyjaśnił także, że przed wydaniem zarządzenia na podstawie ustawy antykorupcyjnej nie jest wymagane zasięgnięcie opinii kuratora oświaty. Jest to całkowicie odrębna i niezależna podstawa do odwołania dyrektora szkoły publicznej od tej, określonej w art. 66 prawa oświatowego.
Przypadki szczególnie uzasadnione
• Zdarzenie (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne)
• Sytuacje mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły
• Stwierdzone uchybienia powodujące destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie tego stanowiska godzi w interes szkoły jako interes publiczny