Czy powiat może udzielić pomocy mieszkańcom gminy poszkodowanym zdarzeniem losowym? Jaka jest procedura wsparcia jednej jednostki samorządu terytorialnego przez drugą? Dlaczego w uchwale rady o pomocy finansowej musi być wskazana wysokość dotacji?
W jednej z gmin naszego powiatu rodzina została poszkodowana przez wichurę. Czy rada powiatu jest prawnie umocowana do tego, by przekazać jej środki finansowe?
Rada powiatu nie może udzielić pomocy bezpośrednio, ale może skierować środki do gminy, która następnie rozdysponuje je dla poszkodowanej rodziny. Gdyby tę drogę ominęła, naruszyłaby prawo.
Zasady wydatkowania środków na taki cel regulują m.in. ogólne przepisy dotyczące pomocy finansowej. Z art. 220 ustawy o finansach publicznych wynika, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona pomoc finansowa (dotacja) lub rzeczowa innym JST. A podstawą jej udzielenia powinna być umowa. W związku z tym przepisem pozostaje art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że wydatki z budżetu samorządu są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych JST, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący danej jednostki. W przypadku powiatu wątpliwości, czy dotacji można udzielać, czy nie, wyjaśnia również art. 7a ustawy o samorządzie powiatowym. Postanowiono w nim, że powiaty, związki i stowarzyszenia powiatów mogą sobie wzajemnie bądź innym JST udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Także w art. 47 ustawy o dochodach JST jest mowa o możliwości udzielania sobie przez organy samorządowe takiej pomocy. Zgodnie z tym przepisem wysokość dofinansowania określa w drodze uchwały organ stanowiący tej JST, która udziela dotacji.
Z korelacji tych norm prawnych jednoznacznie wynika, że pomoc finansowa w formie dotacji celowej może być udzielana z budżetu JST wyłącznie innej takiej jednostce. Co istotne, w owym przepisie nie ma mowy o innego rodzaju podmiotach mogących być beneficjentami wspomnianym pomocy finansowej w formie dotacji.
Co również ważne, w art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca postanowił, że to do zadań własnych gminy, o charakterze obowiązkowym, należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego. Takie zaś znamiona można przypisać wichurze, wskutek której ucierpiała rodzina zamieszkująca gminę. Z kolei zgodnie z art. 7 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej postanowiono, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej. Z tych regulacji wynika możliwość niesienia pomocy o charakterze indywidualnym dla konkretnych osób poszkodowanych.
W tym miejscu warto też przypomnieć o podstawowych regułach dotyczących funkcjonowania organów władzy publicznej. Jak wynika z art. 7 konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Adresatem tej zasady są również organy JST, w tym przypadku powiatu. Z tego względu również przy udzielaniu pomocy finansowej muszą kierować się przede wszystkim zakresem upoważnienia ustawowego. Jak zaś wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 2612/14), uchwała podjęta przez organ stanowiący JST powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP.
Zatem z powyższego wynika, że rada powiatu nie jest prawnie umocowana do przekazania pomocy finansowej bezpośrednio poszkodowanej rodzinie. Uchwała taka stanowiłaby istotne naruszenie ustawy o finansach publicznych i z dużym prawdopodobieństwem zostałaby unieważniona przez organ nadzoru, czyli regionalną izbę obrachunkową.
Podstawa prawna
Art. 220, art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).
Art. 7a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.).
Art. 47 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1530).
Art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy, art. 7 pkt 14 z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.).
Art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.).
Nasza rada miasta przygotowała projekt uchwały w sprawie pomocy finansowej dla sąsiedniej gminy na przeprowadzenie w 2019 r. remontów ulic lokalnych. Ale nie ma jeszcze ani budżetu na przyszły rok, ani zapisu w wieloletnich planach finansowych. Czy taką uchwałę można podjąć?
Nie, taka pomoc powinna być zawczasu zaplanowana w wieloletniej prognozie finansowej. Potem wydatek trzeba umieścić w uchwale budżetowej i dopiero na końcu w uchwale rady miasta o udzieleniu pomocy finansowej sąsiedniej gminie.
Artykuł 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym JST udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Kwestie związane z możliwością udzielania takiej pomocy regulują też ustawa o finansach publicznych – art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220. Jednak w tym przypadku szczególnie ważny jest jej art. 211. Stanowi on, że budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet JST jest uchwalany na cały rok (rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy). Z tej regulacji wynika podstawowa zasada budżetowa, czyli zasada roczność budżetu. Ma to zaś znaczenie kluczowe dla możliwości wykonywania ujętych w budżecie wydatków – tylko w tym okresie, w jakim obowiązuje uchwała budżetowa. Potem brak jest podstawy do dysponowania środkami ujętymi w takim budżecie.
Przy czym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacje to – podlegające szczególnym zasadom rozliczania – środki z budżetu państwa, budżetu JST oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Cechą dotacji celowej jest jej roczny charakter.
Tak więc zaplanowanie pomocy finansowej z budżetu roku przyszłego (2019 r.), który jeszcze nie istnieje, powinno być poprzedzone zabezpieczeniem środków finansowych w wieloletniej prognozie finansowej, a następnie wpisane do uchwały budżetowej i potem do uchwały o udzieleniu pomocy finansowej sąsiedniej gminie. Działanie zbyt pospieszne będzie obarczone poważną wadą prawną, skutkującą zapewne interwencją nadzorczą regionalnej izby obrachunkowej.
Podstawa prawna
Art. 10 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).
Art. 211, art. 220, art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).
Na najbliższej sesji rady gminy zamierzamy podjąć uchwałę o pomocy finansowej dla powiatu, na jego zadania własne. Chcemy, by to burmistrz zadecydował o wysokości dotacji. Ale zależy nam na zapisie, że środki muszą być wykorzystane do końca tego roku. Czy to właściwe rozwiązanie?
Nie. Nieokreślenie w uchwale kwoty dotacji dla powiatu będzie istotnym naruszeniem ustawy o finansach publicznych. Krytycznie należy też ocenić narzucenie burmistrzowi terminu na wykorzystanie dotacji.
Ale po kolei. Wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczone m.in. na pomoc rzeczową lub finansową dla innych JST podejmowane są odrębną uchwałą przez organ stanowiący samorządu – tu radę gminy. Podstawą udzielenia takiego wsparcia jest umowa. O zasadach jej udzielenie stanowi art. 250 ustawy o finansach publicznych. Wynika z niego, że zarząd JST, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tych środków, zawiera umowę. W tym przypadku umowa dotyczyć będzie gminy przekazującej pomoc finansową i powiatu, który ją ma otrzymać. W umowie należy zapisać:
1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;
2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego;
3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.
Zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa wykonuje wójt (burmistrz). Do jego obowiązków należy w szczególności:
„1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy;
1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;
2) określanie sposobu wykonywania uchwał;
3) gospodarowanie mieniem komunalnym;
4) wykonywanie budżetu;
5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych”.
Gdyby więc radni w uchwale narzucili burmistrzowi czas na rozliczenie dotacji do końca br., naruszyliby art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Takie rozumowanie potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w wyroku z 21 września 2011 r. (sygn. akt I OSK 1022/11). Sąd podkreślił, że art. 30 u.s.g. określa kompetencję wójta do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. Przy czym wyliczenie zadań wójta, zawarte w art. 30 ust. 2, ma charakter przykładowy, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu „w szczególności”. Ostatecznie przyjąć więc należy, że rada gminy nie może określać w swojej uchwale o pomocy finansowej terminu wykorzystania dotacji.
Odrębnej oceny wymaga kwestia określenia wysokości dotacji dla powiatu. Element ten jest obligatoryjnym składnikiem uchwały w sprawie pomocy finansowej, którą podejmuje rada miasta. Oznacza to, że powinność ta spoczywa właśnie na tym organie i nie można delegować tej ustawowej kompetencji na burmistrza miasta. Na poparcie tego stanowiska można przywołać uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 24 lutego 2016 r. (znak 4/353/2016), gdzie zaakcentowano, że „jeżeli organ stanowiący ograniczył się jedynie do wskazania, komu i na jakie zadanie będzie udzielona pomoc finansowa, nie określił jednakże wysokości tej pomocy finansowej w treści normatywnej uchwały, to nie została wypełniona w pełni delegacja ustawowa określona w ww. przepisach ustawy o finansach publicznych”.
Podstawa prawna
Art. 250 ust. 2 pkt 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).
Art. 30 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).
