Ustawa PiS jest niedopracowana i szkodliwa w zakresie, w jakim dotyczy zmian w kodeksie wyborczym. Natomiast widzę sporo sensownych i idących w dobrym kierunku rozwiązań w tej części, która zmienia tzw. ustawy samorządowe – ocenia dr Adam Gendźwiłł, adiunkt w Zakładzie Rozwoju i Polityki Lokalnej na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego oraz ekspert Fundacji Batorego.
Czy po prawie 30 latach funkcjonowania samorząd wymaga gruntownej reformy?
Ostatnio chyba wszystko jest reformowane gruntownie... Określenie „gruntowna” to chyba za dużo. Na pewno od jakiegoś czasu pojawia się sporo przemyśleń, jak można usprawnić działanie polskiego samorządu i demokracji lokalnej. Ale nie jest też tak, że samorząd został w Polsce ufundowany prawie 30 lat temu i potem właściwie nic się nie zmieniało. Pamiętajmy, że różne ważne zmiany wchodziły w międzyczasie, o czym trochę zapominamy. I tak np. w połowie lat 90. samorządy przejęły szkoły. Potem była duża reforma samorządowa rządu Jerzego Buzka, która weszła w życie w 1999 roku i stworzyła samorządy powiatowy i wojewódzki. Od 2002 roku obowiązują bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. To nie jest więc tak, że samorząd nie ewoluował. Powstało sporo pomysłów na kolejne zmiany. Wiele kontrowersji wzbudzała kwestia powiatów – czy nie należy zmniejszyć ich liczby, zwiększyć ich uprawnień, środków do dyspozycji na realizację zadań...
Reklama
Przy czym jak bumerang wraca też postulat likwidacji powiatów.
Tak, choć jest to najbardziej skrajny pomysł, bo przy likwidacji powiatów pojawia się jednak problem z luką między gminami a województwami. Ona musiałaby być jakoś wypełniona, i to oznaczałoby pewnie powrót do czegoś na kształt urzędów rejonowych. Ja jednak widzę zalety tego, że powiaty mają wybierane przez obywateli władze samorządowe. Słabość powiatów jako szczebla odpowiedzialnego za służbę zdrowia to zresztą dzisiaj jeden z wątków dyskusji o reformie systemu opieki zdrowotnej, dlatego o przyszłości powiatów nie można mówić w oderwaniu od tego tematu. Do tej pory mamy też nierozwiązany porządnie problem związków metropolitalnych, czyli rodzaju zinstytucjonalizowanej współpracy między samorządami wokół największych miast. Długotrwały i problematyczny był proces tworzenia metropolii na Górnym Śląsku. A inne jednostki samorządowe czekają na podobne rozwiązania. Tymczasem mamy na razie rozwiązania uchwalone, ale niewprowadzone w życie – jak ustawa metropolitalna uchwalona pod koniec rządów koalicji PO-PSL – albo projekty niedopracowane, wyciągane z rękawa – jak np. firmowany przez pana Jacka Sasina projekt ustawy o metropolii warszawskiej.

Reklama
Czy ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu zwie?kszenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych odpowiada na aktualne potrzeby samorządów?
Ta ustawa jest moim zdaniem bardzo niedopracowana i szkodliwa w zakresie, w jakim dotyczy zmian w kodeksie wyborczym. Natomiast widzę sporo sensownych i idących w dobrym kierunku rozwiązań w tej części, która zmienia tzw. ustawy samorządowe. To też w jakiejś mierze jest konsumpcja postulatów zgłaszanych przez środowiska samorządowe i eksperckie już dużo wcześniej. Chodzi np. o kwestię zwiększenia uprawnień radnych, wprowadzenia imiennych głosowań w radach, uregulowanie kwestii obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, komisji rewizyjnych. W niektórych samorządach rozwiązania wynikające z tej ustawy nie będą nowością, bo były zapisane już w statutach. Ale teraz będzie to powszechnie obowiązujące prawo i ujednolici procedury.
A kwestia budżetów obywatelskich? Mają być obowiązkowe w każdym mieście na prawach powiatu.
To trochę wyważanie otwartych drzwi, mam wrażenie, że ustawodawca po prostu spóźnił się z tym zapisem. Budżety obywatelskie upowszechniły się w Polsce dużo wcześniej, praktycznie wszystkie duże miasta już stosują budżety partycypacyjne, w gminach wiejskich ich odpowiednikiem jest fundusz sołecki. Natomiast rozumiem i podzielam obiekcje samorządowców, którzy mówią, że te kwestie w zasadzie powinny być regulowane oddolnie i powinny być przejawem dobrej współpracy samorządu z mieszkańcami, organizacjami obywatelskimi, specjalistami od partycypacji.
Tymczasem próbuje się je uregulować i wystandaryzować odgórnie – to trochę zaprzeczenie idei samorządności. W ogóle sankcjonowanie budżetów partycypacyjnych jako plebiscytów na najlepsze projekty jest przez wielu specjalistów uważane za wypaczenie idei budżetu partycypacyjnego. Jego istotą nie jest to, by była jak największa frekwencja i żeby masowo pozyskiwać głosy na konkretne projekty. Istotą jest deliberacja, czyli dyskusja mieszkańców, urzędników, samorządowców, którzy wzajemnie się przekonują i dyskutują o przyszłości gminy. Trzeba też przyznać, że odsetki środków budżetowych przeznaczanych na budżety obywatelskie są bardzo niewielkie, wręcz symboliczne. Nie twierdzę, że powinny być większe, bo czasami te kwoty nawet nie są wykorzystywane w pełni. Ale przy okazji zapominamy trochę o konsultowaniu przez mieszkańców projektu budżetu gminy jako całości. Uchwała budżetowa jako jedna z najważniejszych podejmowanych przez radę gminy powinna być konsultowana kompletnie niezależnie od procedury budżetu partycypacyjnego. Mieszkańcy powinni mieć możliwość wyrażenia zdania na temat wydatków z gminnego budżetu, który jest wielokrotnie wyższy niż budżet partycypacyjny.
Część gmin obawia się, że przyznanie większych uprawnień kontrolnych radnym może skutkować paraliżem urzędów czy spółek gminnych, gdy tylko wpadnie do nich radny i zacznie żądać dokumentów czy wstępu do pomieszczeń.
Wydaje się, że jak z każdym przepisem prawa, wiele zależy nie tylko od jego litery, ale też od kultury politycznej i sposobu wykorzystania istniejących reguł. Zwiększenie uprawnień radnych może się przysłużyć lepszej jakości funkcjonowania demokracji lokalnej, a to zwiększa przejrzystość i demonopolizuje kontrolę wójta nad jednostkami budżetowymi i mieniem komunalnym. Radni mają mandat pochodzący z wyborów, by sprawować nad tym kontrolę. Oczywiście potrafię wyobrazić sobie radnych, którzy będą chcieli nadużyć tego prawa i zbić na tym brudny kapitał polityczny. Ale nie zakładałbym tu powszechnej złej woli. Przyznam, że łatwiej jest mi wyobrazić sobie sytuacje odwrotne, w której radni są pozbawieni dostępu do istotnych informacji o funkcjonowaniu jednostek budżetowych, w której rada jest wyraźnie słabsza niż wójt stojący na czele lokalnej administracji. Takie sytuacje mogą prowadzić do nepotyzmu, korupcji i innych nadużyć. Jest więc tu potencjał do samooczyszczania się demokracji lokalnej wskutek zwiększenia transparentności i większej aktywności odpowiedzialnych radnych. Mam poczucie, że tego typu przepisy są lepsze w eliminowaniu różnych patologicznych sytuacji w samorządach niż np. mechaniczne ograniczanie kadencji wójtom, burmistrzom i prezydentom miast, które zaproponowała partia rządząca.
Myśli pan, że jesienne wybory samorządowe przebiegną bez zakłóceń?
Mam bardzo duże obawy. Bałagan, który sobie wyobrażam, może mieć zupełnie inny charakter niż ten z 2014 roku. Wielokrotnie ostrzegaliśmy, chociażby w gronie ekspertów Fundacji Batorego, że zmiany wprowadzane przez PiS w tak krótkim czasie przed elekcjami grożą dezorganizacją tego newralgicznego elementu demokracji, jakim są wybory. Każde potknięcie i chaos wokół organizacji wyborów zaszkodzą ich wiarygodności. Bardzo wiele zagrożeń wygenerowała właśnie ta ustawa. A mamy do czynienia z najtrudniejszymi wyborami z organizacyjnego punktu widzenia. Już widać, że nie do końca przewidziano gigantyczne koszty monitorowania procesu wyborczego i potrzebę technicznego zabezpieczenia tego systemu. Nie przewidziano, że rygorystyczne przepisy dotyczące urzędników wyborczych sprawią, że nie zgłosi się tylu, ilu potrzeba. To samo może dotyczyć dwóch komisji wyborczych i konieczności zrekrutowania większej ilości ludzi. Bardzo obawiam się etapu przekazywania protokołów z komisji prowadzącej głosowanie do komisji zliczającej głosy. Ten etap nie będzie wspomagany systemem informatycznym, który był zaprojektowany przecież właśnie po to, by pomagać poprawnie zliczać głosy i alarmować, gdy pojawią się błędy rachunkowe. Pytanie, jak teraz możliwe błędy będą wychwytywane i jak komisje będą na nie reagować. Te argumenty były podnoszone w przestrzeni publicznej w trakcie debaty nad nową ustawą, dlatego w tym momencie odpowiedzialność za przebieg wyborów samorządowych nie spoczywa wyłącznie na PKW. Wzięli ją na siebie PiS i prezydent Andrzej Duda, który podpisał kontrowersyjną ustawę.
Czy możliwe, że wskutek zmian w kodeksie wyborczym nastąpi większe upartyjnienie samorządu?
Piłka jest ciągle w grze. Wiele zależy od strategii lokalnych komitetów wyborczych i tak zwanych „bezpartyjnych samorządowców”. To, że te komitety zorganizują się przed wyborami, żeby wystawić listy kandydatów, może być już pewnym kapitałem na przyszłość. Nie widzę tu takiego jednoznacznego zagrożenia list lokalnych, choć oczywiście w jakimś stopniu system wyborczy wpływa na stopień upartyjnienia samorządu. Zmiana ta w średniej wielkości gminach, gdzie JOW-y z powrotem zostaną zastąpione systemem proporcjonalnym, może być zauważalna. Ale tak naprawdę wracamy do systemu, który obowiązywał przed 2014 rokiem, i wówczas w wielu miejscach komitety lokalne miały się całkiem dobrze. Obecna zmiana nie determinuje jakiejś dramatycznej obniżki szans dla komitetów lokalnych. Trzeba jednak pamiętać, że niezależnie od kształtu ordynacji wyborczej partie polityczne starają się penetrować samorządy. Szefowie lokalnych struktur partii przekonują, by niezależni samorządowcy wchodzili w mniej czy bardziej formalne sojusze, inaczej nazywają swoje komitety, kamuflując partyjną tożsamość, tam gdzie może to zaszkodzić. A to wszystko utrudnia zidentyfikowanie rzeczywistej skali upartyjnienia samorządu.