Centralny Rejestr Umów: jakie publiczne wydatki trzeba będzie w nim raportować

Umowa musi spełniać dwa kryteria

Nie każda umowa zawierana przez jednostki sektora finansów publicznych będzie podlegała ujawnieniu w CRU. Ustawodawca zdecydował się na zastosowanie dwóch kryteriów, które muszą być spełnione łącznie, aby informacja o umowie trafiła do rejestru:

► po pierwsze, umowa musi stanowić zamówienie w rozumieniu art. 7 pkt 32 ustawy – Prawo zamówień publicznych (dalej: u.p.z.p.);
► po drugie, umowa musi zostać zawarta w jednej z form przewidzianych przez prawo – pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej.

Obie przesłanki wynikają z nowego art. 34a ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), który zostanie dodany do tej ustawy od 1 kwietnia 2026 r.

Co jest zamówieniem - ustawowa definicja pomoże ustalić

Zgodnie z art. 7 pkt 32 u.p.z.p. pod pojęciem zamówienia należy rozumieć „umowę odpłatną zawieraną pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie robót budowlanych, dostaw lub usług”.

Umowa odpłatna – to umowa zawierana między zamawiającym a wykonawcą, w ramach której powstaje stosunek zobowiązaniowy pomiędzy dwoma niezależnymi podmiotami prawa, zdolnymi do jej zawarcia. Jej istotą jest ekwiwalentność świadczeń: jedna strona (zamawiający) uzyskuje korzyść majątkową w postaci dostawy, usługi lub roboty budowlanej, natomiast druga strona (wykonawca) otrzymuje wynagrodzenie. Przy czym wynagrodzenie to nie musi przybierać wyłącznie formy pieniężnej. Może ono polegać także na świadczeniu, którego wartość da się wyrazić w pieniądzu, np. na przyznaniu wykonawcy prawa do korzyści z kopalin wydobytych w trakcie realizacji robót budowlanych.

►Dostawą – jest nabywanie produktów, przez które rozumie się rzeczy ruchome, energię, wodę oraz prawa majątkowe – o ile mogą być przedmiotem obrotu. Nabycie to może następować w szczególności na podstawie umowy sprzedaży, dostawy, najmu, dzierżawy czy leasingu (z opcją lub bez opcji zakupu) i może obejmować również rozmieszczenie lub instalację danego przedmiotu.

►Roboty budowlane – oznaczają wykonanie albo zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych określonych w załączniku II do dyrektywy 2014/24/UE, w załączniku I do dyrektywy 2014/25/UE oraz objętych działem 45 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 2195/2002 w sprawie Wspólnego Słownika Zamówień (CPV). Pojęcie to obejmuje także wykonanie obiektu budowlanego oraz realizację obiektu budowlanego za pomocą dowolnych środków, zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego.

►Usługą – jest to każde świadczenie, które nie stanowi dostawy ani robót budowlanych. Jest to zatem kategoria o charakterze uzupełniającym, obejmująca wszystkie zamówienia niespełniające definicji dwóch pozostałych rodzajów świadczeń.

Forma dokumentowa

Zgodnie z art. 77² k.c. do zachowania formy dokumentowej wystarczy złożenie oświadczenia woli w postaci dokumentu w sposób umożliwiający ustalenie osoby składającej oświadczenie. Jak wynika z art. 77³ k.c., oświadczenie woli może zostać utrwalone na dowolnym nośniku informacji w sposób pozwalający na zapoznanie się z jego treścią. W praktyce forma dokumentowa obejmuje m.in. wymianę e-maili, wiadomości SMS, faksu czy złożenie zamówienia poprzez formularz dostępny na stronie internetowej.

Nie stanowią one ani dowodu zawarcia umowy, ani jej wykonania. Zgodnie m.in. z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 9 stycznia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt V ACa 648/12: „(...) sama faktura, będąca rachunkiem, ma umożliwić dłużnikowi spełnienie świadczenia pieniężnego, nie jest jednak dowodem zawarcia umowy czy też jej wykonania przez wystawcę faktury. (...) Sam fakt odbioru faktury i jej ujawnienia w księgach pozwanej nie przesądza jeszcze o zawarciu przez strony umowy o określonej treści i jej wykonaniu przez powoda w zakresie świadczenia niepieniężnego”.

Z powyższego wynika, że część zamówień będzie mogła zostać pominięta w CRU, nawet jeśli zamawiający otrzyma paragon, rachunek lub fakturę – jeśli nie będzie przy tym pisemnej umowy.

Umowy ramowe

Istotne jest także rozróżnienie pomiędzy umowami ramowymi a tzw. umowami wykonawczymi. Same umowy ramowe, co do zasady, nie będą ujawniane w rejestrze, co spowodowane jest tym, że nie prowadzą one do zaciągnięcia zobowiązania finansowego. Obowiązek taki powstaje dopiero w odniesieniu do umów wykonawczych realizowanych na ich podstawie.

Umowa ramowa to umowa zawierana między zamawiającym a jednym albo większą liczbą wykonawców, której celem jest ustalenie warunków dotyczących zamówień, jakie mogą zostać udzielone w określonym czasie, w szczególności w zakresie cen czy przewidywanych ilości. Pozwala ona zatem określić ogólne, szacunkowe ramy przyszłych zamówień w okresie obowiązywania umowy, bez konieczności precyzyjnego wskazywania już na etapie jej zawarcia konkretnych wartości, terminów realizacji czy dokładnego zakresu świadczenia. Na podstawie umowy ramowej zawierane są następnie tzw. umowy wykonawcze i to one stanowią właściwe udzielenie zamówienia publicznego, zawierając konkretne kwoty, terminy i precyzyjnie ustalone ilości.

Uwaga! Sama umowa ramowa ma zatem charakter pośredni i nie musi w każdym przypadku prowadzić do udzielenia konkretnego zamówienia. Dlatego umowa ramowa nie podlega obowiązkowi udostępnienia informacji w centralnym rejestrze umów.

Jednostki sektora finansów publicznych będą natomiast zobowiązane do udostępniania informacji o wszystkich umowach wykonawczych zawieranych w ramach umów ramowych – i to niezależnie od ich wartości.

Dotacje poza rejestrem

Z punktu widzenia jednostek samorządu terytorialnego szczególnie istotne jest wyłączenie umów dotacji z obowiązku udostępnienia informacji o nich w CRU. Nie spełniają one bowiem przesłanek definicji zamówienia określonej w art. 7 pkt 32 u.p.z.p. Umowa dotacji nie ma charakteru umowy odpłatnej zawieranej między zamawiającym a wykonawcą. Nie dochodzi tu do ekwiwalentnej wymiany świadczeń, typowej dla zamówień publicznych – przekazanie środków publicznych następuje w celu wsparcia realizacji określonego zadania, a nie w zamian za świadczenie na rzecz podmiotu udzielającego dotacji.

Należy przy tym pamiętać, że transparentność w tym zakresie jest już zapewniona na gruncie odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 8 u.f.p. zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi realizowana jest m.in. poprzez udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza tego sektora, którym udzielono dotacji, dofinansowania realizacji zadania lub pożyczki, a także podmiotów, którym umorzono należności wobec jednostki sektora finansów publicznych.

Uwaga! Choć umowy dotacyjne nie podlegają wpisowi do centralnego rejestru umów, bo nie stanowią zamówień publicznych, to informacje o udzielonych dotacjach nadal trzeba ujawniać w trybie przewidzianym w ustawie o finansach publicznych. Z art. 34 ust. 1 pkt 3 i 8 u.f.p. wynika, że jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana do podawania do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych z jej budżetu oraz do udostępniania wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych przyznano dotację.

Przestrzeganie przepisów dotyczących wydatkowania środków budżetowych – w tym zasad jawności – jest dodatkowo zabezpieczone sankcją za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Udzielenie dotacji bez zapewnienia transparentnych zasad jej przyznawania oraz bez realizacji obowiązków informacyjnych stanowi naruszenie zasady jawności finansów publicznych.

W formie ustnej

Co do zasady rejestr nie obejmuje także umów zawieranych w formie ustnej. Znowelizowane przepisy przewidują jednak możliwość – a nie obowiązek – ujawniania również takich umów, jeżeli spełniają one definicję zamówienia w rozumieniu u.p.z.p. – nawet jeżeli nie została ona zawarta w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej. Decyzja w tym zakresie została pozostawiona kierownikowi jednostki.

Artykuł 34a ust. 6 u.f.p. przewiduje możliwość fakultatywnego ujawniania w rejestrze również takich umów, które spełniają definicję zamówienia publicznego w rozumieniu art. 7 pkt 32 ustawy – Prawo zamówień publicznych, lecz nie zostały zawarte w wymaganej formie. Oznacza to, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych może – w ramach swojego fakultatywnego uprawnienia – zdecydować o ujawnieniu zak upionych tonerów i papieru w Centralnym Rejestrze Umów. ©℗