Wpis umów do Centralnego Rejestru Umów: kogo dotyczy obowiązek i jak się przygotować

Obowiązek wpisywania umów do CRU nie ma charakteru powszechnego. Obejmuje wyłącznie te podmioty, które ustawodawca zalicza do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 9 u.f.p. W praktyce oznacza to bardzo szerokie, ale jednocześnie precyzyjnie zdefiniowane grono jednostek, wśród których znajdują się:

• organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
• jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
• związki metropolitalne;
• jednostki budżetowe;
• samorządowe zakłady budżetowe;
• agencje wykonawcze;
• instytucje gospodarki budżetowej;
• państwowe fundusze celowe;
• Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
• Narodowy Fundusz Zdrowia;
• samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
• uczelnie publiczne;
• Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
• państwowe i samorządowe instytucje kultury;
• inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banków oraz spółek prawa handlowego;
• Bankowy Fundusz Gwarancyjny.

Kto odpowiada za udostępnianie i aktualizowanie danych w Centralnym Rejestrze Umów

Kluczową rolę w systemie centralnego rejestru umów ma kierownik jednostki sektora finansów publicznych (dalej: JSFP). Zgodnie z art. 1 ustawy o rejestrze, który przewiduje zmianę w art. 34a u.f.p., to właśnie on odpowiada za udostępnianie oraz aktualizowanie w CRU informacji o umowach zawieranych przez daną jednostkę lub na jej rzecz.

Uwaga! Ustalenie, kto w danej jednostce pełni funkcję „kierownika jednostki sektora finansów publicznych”, nie zawsze będzie oczywiste i w wielu przypadkach wymagać będzie analizy jej ustroju. Chodzi bowiem o osobę odpowiedzialną za działalność jednostki, w tym za gospodarkę finansową oraz jej reprezentację na zewnątrz, a więc w praktyce – osobę uprawnioną do podpisywania umów podlegających obowiązkowi ujawnienia w rejestrze. Z perspektywy jednostek samorządu terytorialnego sytuacja jest względnie klarowna: co do zasady obowiązki te będą spoczywać na wójtach, burmistrzach oraz prezydentach miast.

Przykład 1

Warto jednak pamiętać, że reżim rejestru obejmie również jednostki organizacyjne samorządu, takie jak m.in.:
> jednostki budżetowe – chodzi o jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które nie posiadają osobowości prawnej, pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu (np. państwa albo jednostki samorządu terytorialnego), a pobrane dochody odprowadzają na rachunek tego budżetu (np. szkoły publiczne prowadzone przez JST, ośrodki pomocy społecznej),
> samorządowe zakłady budżetowe – czyli jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego, które odpłatnie wykonują zadania własne JST i pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych, a w razie potrzeby otrzymują dotacje z budżetu JST (np. zakłady gospodarki komunalnej, zakłady wodociągów i kanalizacji, zakłady komunikacji, ośrodek sportu)
> samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej (szpitale, przychodnie).
Choć organem założycielskim tych jednostek często jest gmina, powiat lub województwo, to w tych przypadkach kierownikiem jednostki – a więc podmiotem zobowiązanym do realizacji – będzie osoba odpowiedzialna za reprezentację.

Przykład 2

Przykład 3

Kto wpisuje do CRU umowy zawarte na rzecz wielu jednostek

Ustawa o rejestrze przewiduje również sytuacje, w których zamawiający zawiera umowę nie tylko we własnym imieniu, lecz także na rzecz innych zamawiających. W praktyce najczęściej dotyczyć będzie to jednostek samorządu terytorialnego, które prowadzą postępowania zakupowe na rzecz swoich jednostek organizacyjnych – w szczególności samorządowych lub innych jednostek budżetowych.
Zasadą jest, że jeżeli umowa została zawarta „na rzecz” jednostki sektora finansów publicznych, obowiązki związane z udostępnieniem i aktualizacją informacji o tej umowie w CRU wykonuje kierownik jednostki, na rzecz której umowa została zawarta (tak wynika ze zmienionego od 1 lipca 2026 r. art. 34a ust. 2 u.f.p.).

Przykład 4

Ustawodawca rozstrzygnął także bardziej złożone przypadki, w których jedna umowa obejmuje kilka jednostek sektora finansów publicznych. W takiej sytuacji obowiązki rejestrowe realizują wszyscy kierownicy jednostek, na rzecz których zawarto umowę, przy czym każdy z nich odpowiada wyłącznie w zakresie informacji odnoszących się do „jego” jednostki. Ma to szczególne znaczenie przy tzw. grupach zakupowych – każdy z uczestniczących zamawiających będzie zobowiązany do ujawnienia w rejestrze tej umowy, która dotyczy jego udziału (zmieniony art. 34a ust. 3 u.f.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2026 r.).

Przykład 5

Z perspektywy samorządów istotne jest również jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii umów zawieranych przez organy władzy publicznej – do których należą gminy, powiaty i samorządy wojewódzkie. Ustawa o rejestrze wprost wskazuje, że w przypadku umów zawieranych przez organy władzy publicznej – albo na ich rzecz – obowiązki związane z udostępnianiem i aktualizacją informacji w rejestrze wykonuje kierownik jednostki obsługującej dany organ. Te same zasady stosuje się odpowiednio do umów zawieranych przez jeden samorząd na rzecz innego samorządu, a także do umów zawieranych przez związki jednostek samorządu terytorialnego (zmieniony art. 34a ust. 4 u.f.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2026 r.).

Przykład 6

Kto nie musi wpisywać umów do Centralnego Rejestru Umów

Ustawa o rejestrze przewiduje wyjątki w zakresie udostępniania informacji o umowie. Wyłączenia mają przy tym charakter podmiotowy – tzn. nie wszystkie JSFP muszą zamieszczać informacje w Centralnym Rejestrze Umów JSFP – oraz przedmiotowy – nie każda umowa będzie podlegała obowiązkowi udostępnienia informacji. Wyłączone zostały:

1. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Służba Kontrwywiadu Wojskowego, Służba Wywiadu Wojskowego lub Centralne Biuro Antykorupcyjne lub umowy na ich rzecz,
2. placówka zagraniczna Rzeczypospolitej Polskiej (…) lub umowa zawarta na jej rzecz,
3. jednostka organizacyjna podległa ministrowi obrony narodowej lub umowa zawarta na jej rzecz. Ponadto przedmiotowo, z obowiązku udostępnienia informacji wyłączone zostały umowy:

1. o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1 p.z.p. – tj. umowy z zakresu prawa pracy;
2. dotyczące zamówień, o których mowa w art. 14 p.z.p. – tj. zamówień lub konkursów, których przedmiot zamówienia zawiera aspekty obronności i bezpieczeństwa, podlegających szczególnej procedurze;
3. dotyczące czynności operacyjno-rozpoznawczych finansowanych z funduszu operacyjnego i podejmowanych przez jednostki uprawnione na podstawie odrębnych ustaw;
4. w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa lub których udostępnienie, uwzględniając w szczególności możliwość agregacji tych informacji, może zagrażać interesom państwa albo wywrzeć niekorzystny wpływ w zakresie bezpieczeństwa lub obronności, w tym w zakresie:

1. zabezpieczenia granicy państwowej,
2. zapewnienia bezpieczeństwa paliwowego państwa i bezpieczeństwa gazowego państwa (…)
3. bezpieczeństwa infrastruktury krytycznej (…)

5. o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zamieszczanej na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia (…).
Uwaga! W praktyce katalog wyłączeń wskazuje wyraźnie, że choć centralny rejestr umów ma służyć zwiększeniu przejrzystości wydatkowania środków publicznych, to nie jest on narzędziem absolutnej jawności. W obszarach wrażliwych – zwłaszcza związanych z bezpieczeństwem państwa, obronnością czy działalnością operacyjną – ustawodawca świadomie postawił transparentności wyraźną granicę.

Przykład 7

Przykład 8

Jakie zadania będzie miał kierownik w związku z dostępem do CRU?

Za zapewnienie funkcjonowania Centralnego Rejestru Umów JSFP będzie odpowiadał minister finansów. To on będzie utrzymywał system teleinformatyczny, zapewniał jego dostępność oraz odpowiadał za jego techniczne działanie. Do najważniejszych obowiązków kierowników jednostek związanych z rozpoczęciem użytkowania rejestru należy:

►Zakładanie kont. Dostęp do rejestru odbywać się będzie za pośrednictwem indywidualnych kont. Będą one zakładane na wniosek zawierający dane wnioskodawcy upoważnionego do działania w imieniu jednostki sektora finansów publicznych, a także dane samej jednostki. Do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające wskazane informacje – jeśli są one niezbędne do wykazania umocowania do działania w imieniu danej jednostki.

►Wyznaczenie użytkowników. Po utworzeniu konta na kierowniku jednostki spoczywa obowiązek wyznaczenia użytkowników uprawnionych do zarządzania kontem w Centralnym Rejestrze Umów JSFP. To on decyduje, kto w praktyce będzie wprowadzał, aktualizował i administrował danymi dotyczącymi umów.

Postępowanie w razie awarii CRU

Przepisy regulują również sytuacje nadzwyczajne. W przypadku awarii systemu minister finansów poinformuje o jej wystąpieniu oraz usunięciu za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ministra finansów. Ma to znaczenie m.in. dla biegu terminów na udostępnienie informacji o umowie.

Kto jest administratorem danych

Minister finansów pełni rolę administratora danych użytkowników kont w Centralnym Rejestrze Umów JSFP oraz innych danych przetwarzanych w zakresie niezbędnym do zapewnienia funkcjonowania systemu. Równocześnie kierownik jednostki jest administratorem danych w zakresie informacji o umowach wprowadzonych przez tę jednostkę do rejestru. To właśnie on wykonuje obowiązki administratora danych wynikające z przepisów o ochronie danych osobowych w odniesieniu do informacji o umowach udostępnianych w Centralnym Rejestrze Umów JSFP.

Jakie działania należy podjąć w okresie przygotowawczym do uruchomienia CRU

Przepisy regulujące funkcjonowanie Centralnego Rejestru Umów JSFP oraz obowiązek udostępniania i aktualizowania informacji o umowach będą stosowane wyłącznie do umów zawieranych od 1 lipca 2026 r. To właśnie od tej daty rejestr ma działać. Ustawodawca przewidział jednak okres przygotowawczy.
Uwaga! Wnioski o utworzenie konta w Centralnym Rejestrze Umów JSFP będzie można składać już od 1 kwietnia 2026 r. A zatem od tego samego dnia na kierownikach jednostek sektora finansów publicznych będzie ciążył obowiązek wyznaczenia użytkowników kont uprawnionych do zarządzania danymi w rejestrze.

Z praktycznego punktu widzenia nie jest to czynność, którą warto odkładać na ostatnią chwilę. Centralny Rejestr Umów JSFP jest rozwiązaniem nowym, a liczba jednostek zobowiązanych do założenia kont będzie bardzo duża. Nietrudno więc przewidzieć, że wnioski składane tuż przed 1 lipca 2026 r. mogą wiązać się z wydłużonym czasem oczekiwania na ich rozpatrzenie i utworzenie konta.

Brak dostępu do rejestru może natomiast przełożyć się na bardzo konkretne konsekwencje organizacyjne. Kierownik jednostki, który nie będzie dysponował aktywnym kontem, nie będzie w stanie wypełnić ustawowego obowiązku udostępnienia informacji o nowo zawartych umowach. W skrajnym przypadku może to wymusić wstrzymanie zawierania kolejnych umów, a tym samym spowolnić lub zdezorganizować proces zakupowy w jednostce.

Jakie sankcje grożą kierownikowi jednostki za lekceważenie obowiązków?

W pierwotnej wersji projektowanych regulacji dotyczących Centralnego Rejestru Umów JSFP przewidziano daleko idącą odpowiedzialność karną. Przepis stanowił, że niewykonywanie lub niedopuszczanie do wykonania obowiązku prowadzenia, aktualizacji, udostępniania lub wprowadzania danych do rejestru umów, a także podawanie w nim danych nieprawdziwych, zagrożone będzie grzywną, karą ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wolności do lat dwóch.

W toku prac legislacyjnych ustawodawca zdecydował się jednak na całkowite odstąpienie od tej koncepcji. W obowiązującym brzmieniu nowelizacji zrezygnowano z przepisów przewidujących odpowiedzialność karną kierowników jednostek sektora finansów publicznych za niewykonywanie lub nieprawidłowe wykonywanie obowiązków związanych z funkcjonowaniem Centralnego Rejestru Umów JSFP. W konsekwencji obecnie niedochowanie ustawowych obowiązków w zakresie prowadzenia i aktualizacji rejestru nie wiąże się już z ryzykiem nałożenia sankcji karnych na kierownika JSFP.

Wyzwania organizacyjne i techniczne - co warto przemyśleć przed uruchomieniem rejestru

Na obecnym etapie trudno przesądzić, jak sprawnie będzie funkcjonował Centralny Rejestr Umów JSFP. Już dziś można jednak zakładać, że jego wdrożenie istotnie zwiększy obciążenia organizacyjne po stronie samorządów. W praktyce bowiem obowiązek ujawnienia obejmie niemal wszystkie umowy, niezależnie od ich wartości. O ile prowadzenie wewnętrznego rejestru umów nie stanowi dla jednostek sektora finansów publicznych nowości, o tyle konieczność wprowadzania danych do kolejnego centralnego systemu informatycznego rodzi wiele wyzwań – zarówno organizacyjnych, jak i technicznych.

Dodatkowym utrudnieniem jest szeroki zakres informacji podlegających udostępnieniu oraz brak – na moment obecny – rozporządzeń wykonawczych, które określą szczegółowe zasady ich wprowadzania. Samorządy będą zatem zobowiązane do przygotowania procedur jeszcze przed pełnym ukształtowaniem ram wykonawczych nowego obowiązku.

►Wybierz model obiegu dokumentów. W tej sytuacji kierownicy jednostek samorządu terytorialnego powinni już teraz rozstrzygnąć, w jaki sposób organizacyjnie realizować obowiązki związane z rejestrem. W praktyce możliwe są dwa podstawowe modele:

• pierwszy polega na przypisaniu obowiązku udostępniania informacji o umowach poszczególnym dysponentom środków publicznych, na przykład wydziałom merytorycznym zawierającym umowy do określonej wartości,
• drugi zakłada centralizację tego zadania poprzez wyznaczenie wyspecjalizowanych komórek lub pracowników odpowiedzialnych za wprowadzanie do rejestru wszystkich umów zawieranych przez jednostkę.

W przypadku modelu zdecentralizowanego kluczowe znaczenie będzie miało wypracowanie jednolitych standardów przekazywania informacji, tak aby ograniczyć ryzyko rozbieżności i błędów wynikających z odmiennych praktyk poszczególnych komórek organizacyjnych. Niezbędne będzie również odpowiednie przeszkolenie pracowników zaangażowanych w obsługę rejestru.
Model scentralizowany wymaga natomiast stworzenia sprawnych mechanizmów komunikacji pomiędzy osobami przygotowującymi i zawierającymi umowy a pracownikami odpowiedzialnymi za ich ujawnianie w rejestrze. Kluczowe będzie zapewnienie terminowego przekazywania kompletnych i jednoznacznych informacji, pozwalających na prawidłowe wykonanie obowiązku ustawowego.

►Ustal osoby wspomagające pracowników w kwalifikacji umów. Istotnym problemem praktycznym pozostanie także każdorazowa ocena, czy zakres informacji podlegających ujawnieniu podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 1, 2 i 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wymaga to analizy m.in. statusu danej osoby jako pełniącej funkcję publiczną, zakresu jej prawa do prywatności oraz związku ujawnianych danych z wykonywaniem tej funkcji. Wątpliwości interpretacyjne mogą pojawić się również na tle przepisów dotyczących przymusowej restrukturyzacji czy ustawy o rekapitalizacji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej.
►Zadbaj o procedury. W konsekwencji samorządy będą zmuszone do wypracowania spójnej praktyki stosowania przepisów – najlepiej w postaci wewnętrznych procedur lub algorytmów postępowania – oraz do zapewnienia bieżącego wsparcia prawnego w przypadkach budzących wątpliwości.
►Wprowadź wewnętrzny rejestr umów. Z perspektywy zarządczej uzasadnione wydaje się również wdrożenie wewnętrznego rejestru umów, który będzie agregował dane wymagane do ujawnienia w Centralnym Rejestrze Umów JSFP i stanowił punkt odniesienia dla realizacji nowego obowiązku. Niewątpliwie ułatwi on wpisywanie umów osobie odpowiedzialnej za to zadanie.

Komentarz: ocena Centralnego Rejestru Umów

Centralny Rejestr Umów JSFP niewątpliwie wpisuje się w szerszy trend wzmacniania jawności życia publicznego i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z punktu widzenia obywateli oraz organizacji społecznych jest to rozwiązanie oczekiwane i systemowo porządkujące dostęp do informacji, który dotychczas opierał się głównie na indywidualnych wnioskach o udostępnienie informacji publicznej. Rejestr stworzy jedno, centralne źródło wiedzy o umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, co z pewnością ułatwi społeczną kontrolę wydatków.

Jednocześnie dla samorządów będzie to obowiązek pracochłonny i organizacyjnie bardzo wymagający. Skala umów zawieranych na poziomie lokalnym, szeroki zakres informacji podlegających ujawnieniu oraz konieczność ich bieżącej aktualizacji sprawiają, że rejestr nie będzie jedynie formalnym dodatkiem do istniejących procedur, lecz realnym nowym procesem. Brak przepisów wykonawczych na etapie przygotowań dodatkowo utrudnia zaplanowanie docelowego modelu działania.

Uwaga! Jawność umów niewątpliwie przełoży się także na wzrost aktywności tzw. społeczników, którzy zyskają narzędzie pozwalające w szybki sposób analizować decyzje zakupowe samorządów. Dla jednostek oznacza to nie tylko większą ekspozycję informacyjną, ale również konieczność szczególnej staranności w opisie umów i konsekwentnego stosowania jednolitych standardów publikacji danych. Każda nieścisłość czy opóźnienie może stać się przedmiotem krytyki, a w skrajnych przypadkach – zarzewiem sporów.

Dlatego kluczowe znaczenie ma odpowiednio wczesne przygotowanie się do nowego obowiązku: wypracowanie wewnętrznych procedur, określenie odpowiedzialności, przeszkolenie pracowników oraz stworzenie narzędzi wspierających obieg informacji. Centralny Rejestr Umów zwiększy transparentność administracji, ale tylko dobrze przygotowane samorządy będą w stanie udźwignąć ten obowiązek bez zakłóceń dla bieżącej działalności i procesu zakupowego. ©℗Współpraca: JP