NSA: po stwierdzeniu nieważności części planu miejscowego możliwa decyzja o warunkach zabudowy

Między innymi nad powyższymi pytaniami pochylił się Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym na wstępie wyroku z 4 listopada 2025 r. (sygn. akt II OSK 1018/23). Sąd wskazał, że: „w przypadku stwierdzenia nieważności obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do poszczególnych obszarów bądź działek ewidencyjnych ustalenie sposobu ich zagospodarowania na przyszłość odbywa się w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem jest to sytuacja ‘braku planu miejscowego’, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p.”.

NSA uznał, że w sytuacji, w której doszło do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w części, ta wyeliminowana część planu nie może być zastąpiona poprzednim planem miejscowym. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Z kolei przy unieważnieniu jest odwrotnie: co do zasady nieważność planu powoduje, że „odżywa” plan poprzedni. Ale dotyczy to wyłącznie sytuacji, w których wadliwość dotyczy całego aktu planistycznego. Ustawodawca nie zezwala bowiem na równoległe funkcjonowanie dwóch planów miejscowych na jednym obszarze.

Taka właśnie interpretacja była przyjmowana wcześniej w doktrynie przy rozważaniu, czy w związku z utratą mocy obowiązującej planów miejscowych na skutek orzeczeń organów nadzoru lub sądu administracyjnego powraca moc obowiązująca poprzednich regulacji planistycznych, zawartych w planach obowiązujących przed wejściem w życie aktu, który utracił moc. Wydaje się to oczywiste w przypadku stwierdzenia nieważności nowego planu w całości – skoro unieważniono całą uchwałę w sprawie planu, to również jej przepis stanowiący o utracie mocy obowiązującej przez plan dotychczasowy. W przypadku unieważnienia planu miejscowego w części dotyczącej określonej nieruchomości lub terenu przepis uchwały o utracie mocy obowiązującej przez poprzedni plan nadal obowiązuje. W tym przypadku powstaje „luka” w planie, czyli fragment obszaru pozbawiony jakichkolwiek regulacji planistycznych (tak: Z. Niewiadomski (red.), „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz”, wyd. 14, 2026, Legalis/el).

Uwaga! Jeśli zatem dla danego obszaru, nawet stanowiącego jedną działkę ewidencyjną, nie obowiązuje plan miejscowy, to ustalenie warunków zagospodarowania terenu może się odbyć na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Skutki przekroczenia władztwa planistycznego dla planu miejscowego

W przywołanym orzeczeniu NSA wskazał, że kontrola uchwały w sprawie planu miejscowego nie może ograniczać się do formalnego stwierdzenia, że organ planistyczny działał w ramach przyznanych mu kompetencji. W sprawie należało przeprowadzić pogłębioną analizę, czy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz istoty prawa własności.

NSA wyraźnie także podkreślił, że przekroczenie zasady władztwa planistycznego nie może być akceptowane i w konsekwencji sanowane przez zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych. Inaczej mówiąc: możliwość dochodzenia roszczeń finansowych na drodze cywilnej (art. 36 u.p.z.p.) nie może sanować sytuacji, w której sam akt planistyczny został uchwalony z rażącym naruszeniem prawa. Instrumenty odszkodowawcze przewidziane w ustawie mają zastosowanie w przypadku legalnych działań planistycznych, które mieszczą się w granicach władztwa gminy i powodują obniżenie wartości nieruchomości. Nie mogą one natomiast stanowić remedium na działania bezprawne, które te granice w sposób rażący przekraczają.
„Podstawowym zadaniem sądu administracyjnego jest eliminowanie z obrotu prawnego aktów niezgodnych z prawem, a nie odsyłanie obywateli na długotrwałą i niepewną drogę sądową w celu uzyskania finansowej rekompensaty za skutki bezprawia organu administracji” – wskazał NSA.

Uwaga! Zatem dostrzeżona wadliwość aktu planistycznego powinna wiązać się z koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Tylko akty ważne mogą być podstawą roszczeń odszkodowawczych w związku ze spadkiem wartości nieruchomości. To samo dotyczy sytuacji, w których korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. ©℗