Najważniejsze orzeczenia dla JST w 2025 r.

Kiedy można uznać, że radny miał możliwość złożenia wyjaśnień przy wygaszaniu jego mandatu? - - wyrok NSA

► Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 1372/25

►Sentencja: „Spełnienie obowiązku poinformowania radnego wynikającego z art. 383 par. 3 K.w. ma miejsce wówczas, gdy ten radny, którego mandat ma być wygaszany na danej sesji, zostanie poza poinformowaniem o terminie sesji powiadomiony o możliwości złożenia przez niego wyjaśnień, przy czym zasadnym byłoby także wskazanie na treść art. 383 par. 3 k.w. w takim zawiadomieniu. (…) jest kwestią drugorzędną, czy radny w takiej sytuacji udzieli wyjaśnień ustnie na samej sesji, czy też złoży pisemne wyjaśnienia, czy odmówi składania wyjaśnień”.

►Stan faktyczny: Rada powiatu podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu jednego z radnych, który prowadził działalność gospodarczą. W ramach tej działalności w okresie sprawowania mandatu sprzedawał powiatowi towary związane z realizacją jego zadań organizacyjnych w zakresie aktywności sportowej mieszkańców. Za dostarczone towary wystawiał faktury VAT, które były opłacane ze środków budżetowych powiatu. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność uchwały. Uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 383 par. 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 365; ost.zm. Dz.U. z 2025 r. poz. 1792; dalej: k.w.), ponieważ nie umożliwiono radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Dodatkowo radny – z uwagi na chorobę – nie uczestniczył w sesji, nie miał możliwości udzielenia takich wyjaśnień ani w formie ustnej, ani pisemnej.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wniósł powiat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 6 marca 2025 r. (sygn. akt I SA/Op 49/25) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda wniósł skargę kasacyjną do NSA.

►Stanowisko sądu: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna. Stwierdził, że nie można uznać, że umożliwienie złożenia wyjaśnień ma miejsce już wtedy, gdy takiego radnego poinformowano o zwołaniu na dany dzień sesji wraz z dołączonymi projektami uchwał. Radny musi być w zawiadomieniu wprost powiadomiony o możliwości złożenia przez niego wyjaśnień. „Przy czym zalecane jest wskazanie w takim zawiadomieniu na art. 383 par. 3 k.w.” – wskazał sąd. Tylko wówczas można uznać, że dany radny został powiadomiony o możliwości wyjaśnienia swojej sytuacji przed radnymi i jest kwestią drugorzędną, czy radny w takiej sytuacji udzieli wyjaśnień ustnie na samej sesji, czy też złoży pisemne wyjaśnienia, czy odmówi składania wyjaśnień.

NSA dodał, że w sytuacji, gdy radny z przyczyn zdrowotnych nie ma możliwości złożenia wyjaśnień, należy taką sytuację uwzględnić i ponownie zapewnić radnemu ich złożenie. Trzeba przy tym ustalić, czy rzeczywiście istniała przeszkoda przed udziałem radnego na sesji.

►Komentarz: Umożliwienie radnemu złożenia wyjaśnień to jedyny wymóg ustawowy wynikający z kodeksu wyborczego w zakresie procedury postępowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wygaszania mandatu radnego. Z tego względu dochowanie wszelkich formalności w tej procedurze jest niezwykle istotne, a wszelkie zaniedbania mają daleko idące skutki – także w postaci stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu.

Czy można odwołać radnego z komisji rady wbrew jego woli? - NSA wskazał

►Wyrok NSA z 15 października 2025 r., sygn. akt III OSK 2391/22

►Sentencja: „Radny nie ma żadnego prawa skutecznego domagania się bycia wybranym do składu komisji i nie ma żadnego prawa, które skutecznie uniemożliwiłoby jego odwołanie z komisji. Tym samym art. 24 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić podstawy do domagania się pozostawania w składzie danej komisji rady gminy i podjęcie uchwały przez radę gminy w przedmiocie odwołania członka takiej komisji nie stanowi jego naruszenia”.

►Stan faktyczny: Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie zmiany składów komisji, w której wykluczyła jednego z radnych z prac wszystkich komisji. Ten wniósł do sądu administracyjnego skargę o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając rażące naruszenie przepisów, w szczególności art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153; ost.zm. Dz.U. z 2025 r. poz. 1688; dalej: u.s.g.), polegające na wykluczeniu go ze składów wszystkich komisji, a tym samym pozbawieniu go prawa udziału w pracach tych gremiów. WSA we Wrocławiu w wyroku z 14 lipca 2022 r. (sygn. akt III SA/Wr 632/21) oddalił skargę radnego. Radny wniósł skargę kasacyjną.

►Stanowisko sądu: NSA wskazał, że rada gminy ma prawo powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalać ich przedmiot działania oraz skład osobowy. Ustalenie składu obejmuje zarówno określenie liczby radnych, jak i wybór konkretnych osób. NSA podkreślił jednocześnie, że pozbawienie radnego członkostwa w konkretnej komisji rady gminy nie stanowi naruszenia zasady równości radnych ani nie prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia wykonywania mandatu radnego.

►Komentarz: Artykuł 24 ust. 1 u.s.g. nie kreuje po stronie radnego prawa do bycia wybranym do jakiejkolwiek komisji rady gminy. Skład poszczególnych komisji kształtuje rada gminy w drodze uchwały, działając na podstawie przepisów u.s.g. oraz – jeśli przewidują one stosowne regulacje – postanowień statutu gminy. Co więcej, do zgłoszenia i wyboru radnego do składu danej komisji nie jest wymagana jego zgoda.

Kiedy oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu staje się ważne i czy można je cofnąć? - wyrok NSA

►Wyrok NSA z 3 września 2025 r., sygn. akt II GSK 212/22

►Sentencja: „Rezygnacja ze stanowiska członka zarządu powiatu, tak jak zrzeczenie się mandatu radnego są oświadczeniami woli osoby fizycznej, nie mającymi cech czynności publicznoprawnej i mają do nich zastosowanie przepisy k.c. dotyczące składania oświadczeń woli (art. 61 par. i 2) i wad oświadczenia woli (art. 82–88)”.

►Stan faktyczny: WSA w Lublinie w wyroku z 26 października 2021 r. (sygn. akt III SA/Lu 357/21) uwzględnił skargi powiatu hrubieszowskiego oraz prokuratora na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego. W rozstrzygnięciu wojewoda stwierdził nieważność jednej z uchwał zarządu powiatu. Uznał bowiem, że w dniu jej podjęcia zarząd powiatu obradował w nieprawidłowym składzie, ponieważ o tym posiedzeniu nie został poinformowany i nie brał w nim udziału jeden z członków zarządu powiatu. Wojewoda wyjaśnił, że 5 lutego 2021 r. członek zarządu skierował do starosty (przewodniczącego zarządu) pismo, w którym złożył rezygnację z członkostwa w zarządzie powiatu. Jednak 1 marca, w kolejnym piśmie odwołał rezygnację. Zarówno starosta, jak i rada powiatu, która obradowała w kwietniu, uznali, że w pierwszym piśmie rezygnacja została złożona skutecznie. Podobnie stwierdził WSA. Wojewoda złożył skargę kasacyjną.

►Stanowisko sądu: NSA rozpoznając skargę uznał, że rezygnacja ze stanowiska członka zarządu powiatu, tak jak zrzeczenie się mandatu radnego, są oświadczeniami woli osoby fizycznej, które nie mają cech czynności publicznoprawnej i mają do nich zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) dotyczące składania oświadczeń woli (art. 61 par. i 2 k.c.) i wad oświadczenia woli (art. 82–88 k.c.).

Według art. 61 par. 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Oświadczenie woli o rezygnacji z mandatu członka zarządu powiatu jest oświadczeniem składanym „innej osobie' – w tym przypadku radzie powiatu. To bowiem rada podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji i zwolnieniu z pełnienia obowiązków członka zarządu.

W świetle art. 61 par. 1 k.c. zarówno oświadczenie o rezygnacji, jak i o cofnięciu rezygnacji powinny więc zostać złożone radzie powiatu. Może ona jednak działać wyłącznie w ramach sesji, kiedy ma kompetencje do wyrażania stanowiska oraz do przyjmowania i zapoznawania się z aktami lub oświadczeniami kierowanymi do niej z zewnątrz.

W ocenie NSA ani oświadczenie o rezygnacji, ani oświadczenie o cofnięciu rezygnacji nie zostały skutecznie złożone radzie powiatu, gdyż sesja odbyła się dopiero w kwietniu.

►Komentarz: W orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy na temat stosowania do oświadczenia woli radnego o zrzeczeniu się mandatu przepisów kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), dotyczących składania oświadczeń woli, nie są jednolite. Skład orzekający przyjął, że przepisy k.c. będą miały w takich sytuacjach zastosowanie, stąd zarówno złożenie, jak i cofnięcie oświadczenia jest możliwe, ale jeśli zostało złożone właściwemu podmiotowi (w analizowanej sytuacji radzie).

Kiedy mieszkaniec ma interes prawny w zaskarżeniu regulaminu świetlic wiejskich? - NSA wskazał

►Wyrok NSA z 10 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1030/25

►Sentencja: „Z faktu, iż skarżący jest mieszkańcem (danej miejscowości – red.) oraz zamieszkuje, sąsiadując ze świetlicą wiejską, nie wynika, by na jego osobisty i skonkretyzowany interes prawny wpływała w jakikolwiek sposób uchwała w przedmiocie regulaminu i opłat za korzystanie ze świetlicy wiejskiej”.

►Stan faktyczny: Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie ustalenia regulaminu oraz opłat za korzystanie ze świetlic wiejskich. Regulamin określał zasady korzystania ze świetlic, w tym zakazy, obowiązki użytkowników, wymóg przestrzegania przepisów BHP i przeciwpożarowych oraz wysokość opłat. Jeden z mieszkańców zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazywał, że korzystanie ze świetlicy powoduje immisje, w szczególności hałas związany ze spotkaniami i imprezami organizowanymi w tym obiekcie. WSA w Warszawie postanowieniem z 13 lutego 2025 r. (sygn. akt III SA/Wa 823/24) odrzucił skargę. Mieszkaniec wniósł skargę kasacyjną.

►Stanowisko sądu: NSA także odrzucił skargę kasacyjną. Wyjaśnił, że aby wykazać interes prawny, nie wystarczy powołać się na okoliczności ogólne, takie jak wpływ planu miejscowego na zagospodarowanie przestrzeni. Skarżący musi wskazać, w jaki sposób konkretny akt – na przykład plan miejscowy – narusza jego prawa lub obowiązki jako właściciela nieruchomości. Ma to szczególne znaczenie wtedy, gdy obszar objęty zaskarżoną uchwałą nie obejmuje nieruchomości skarżącego, lecz jedynie z nią sąsiaduje (postanowienie NSA z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1231/24). NSA uznał także, że sam fakt zamieszkiwania w sąsiedztwie świetlicy wiejskiej nie oznacza jeszcze naruszenia osobistego i skonkretyzowanego interesu prawnego. Uchwała w sprawie regulaminu i opłat za korzystanie ze świetlicy wiejskiej nie wpływała więc na osobisty i skonkretyzowany interes prawny skarżącego.

►Komentarz: Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wnoszona do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi z uwagi na ogólnie przyjęty interes publiczny), tj. nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym, nawet dotyczącym kwestii ochrony środowiska, np. z powodu zwiększenia hałasu, ruchu samochodowego czy tzw. immisji. Nie stanowi wykazania interesu sam fakt powoływania się na to, że skarżący są właścicielami sąsiednich nieruchomości. Nie wynika z tego bowiem, że zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżących.

Czy regulamin cmentarza komunalnego jest aktem prawa miejscowego? - orzeczenie NSA

►Wyrok NSA z 4 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 2678/22

►Sentencja: „Regulaminy korzystania z cmentarzy komunalnych należy kwalifikować jako akty regulujące zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. kompetencję do wydania takich aktów posiadają jedynie rady gmin i tak podjęte uchwały stanowią akty prawa miejscowego”.

►Stan faktyczny: Mieszkaniec (dalej: skarżący) zaskarżył regulamin cmentarza komunalnego, uchwalony przez radę gminy. Dowodził, że regulamin ograniczył mu możliwość nawiedzania grobów, poprzez wskazanie godzin i pór dnia, w których przebywanie na cmentarzu jest zabronione. Wyrokiem z 8 września 2022 r. (sygn. akt I SA/Rz 274/22) WSA w Rzeszowie stwierdził nieważność regulaminu cmentarza komunalnego. W pierwszej kolejności sąd rozstrzygnął kwestię legitymacji skargowej, uznając, że skarżący – jako osoba, której pradziadkowie zostali pochowani na tym cmentarzu – może ją wywodzić z prawa do kultu pamięci osoby zmarłej, chronionego na podstawie art. 23 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). Na poparcie tego stanowiska WSA powołał wyrok Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2011 r. (sygn. akt III CSK 106/11), wskazując, że prawo to obejmuje m.in. możliwość nawiedzania grobów.

W drugiej kolejności sąd zajął się kwestią ważności regulaminu. Uznał, że regulamin nie został opublikowany w dzienniku urzędowym województwa, przez co nie mógł zostać uznany za akt prawa miejscowego. Skargę kasacyjną do NSA wniósł burmistrz miasta.

►Stanowisko sądu: NSA podzielił stanowisko WSA. Jak stwierdził, zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wchodzą w zakres obligatoryjnej regulacji organów stanowiących gminy w drodze aktów prawa miejscowego. Wynika to wprost z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Sprawy dotyczące regulowania zasad i trybu korzystania z cmentarzy komunalnych stanowią własne zadania publiczne gmin, co dodatkowo wynika z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g., w konsekwencji regulaminy korzystania z cmentarzy komunalnych są aktami prawa miejscowego.

►Komentarz: Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli aktu prawa miejscowego i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie takiego aktu jedynie przerywa skutek prawny z dniem jego uchylenia, ale pozostają w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały – od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia.

Czy nieujawnienie nieznacznych kar umownych w JEDZ to wprowadzenie zamawiającego w błąd?

►Wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 6 czerwca 2025 r., sygn. akt XXIII Zs 63/25

►Sentencja: „W sytuacji zatem kiedy zamawiający potwierdzili wykonanie umów, to nie sposób oczekiwać od wykonawcy, aby składał oświadczenia o niewykonaniu umowy w sytuacji, kiedy nałożono na niego kary umowne, które nie były znaczące i nie miały charakteru odszkodowawczego, lecz należało je bardziej zakwalifikować do kar dyscyplinujących, porządkowych”.

►Stan faktyczny: W Specyfikacji Warunków Zamówienia (dalej: SWZ) zamawiający wskazał, że w postępowaniu mogą brać udział wykonawcy, którzy nie podlegają wykluczeniu z postępowania o udzielenie zamówienia w przypadkach określonych w art. 109 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 7, 8, 9, 10 ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1320; ost.zm. Dz.U. z 2025 r. poz. 1235; dalej: p.z.p.). Między innymi zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 7 p.z.p. zamawiający wyklucza wykonawcę, który – z przyczyn leżących po jego stronie – w znacznym stopniu lub zakresie nie wykonał lub nienależycie wykonał albo długotrwale nienależycie wykonywał istotne zobowiązanie wynikające z wcześniejszej umowy w sprawie zamówienia publicznego lub umowy koncesji, co doprowadziło do wypowiedzenia lub odstąpienia od umowy, odszkodowania, wykonania zastępczego lub realizacji uprawnień z tytułu rękojmi za wady.

Aby wstępnie potwierdzić brak podstaw wykluczenia wykonawcy, wraz z ofertą należało złożyć oświadczenie, o którym mowa w art. 125 ust. 1 p.z.p., sporządzone na formularzu jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia (JEDZ/ESPD). W toku postępowania zamawiający powziął wątpliwości co do prawidłowości złożonego oświadczenia, w związku z informacjami o nałożonych na wykonawcę karach umownych – zarówno przez tego zamawiającego, jak i innych zamawiających. W konsekwencji wykonawca został wezwany do złożenia wyjaśnień treści oświadczenia na podstawie art. 125 ust. 1 p.z.p. W odpowiedzi wykonawca wskazał, że w jego ocenie nie ziściła się żadna z przesłanek wykluczenia, ponieważ samo nałożenie kar umownych w trakcie realizacji kontraktu nie oznacza automatycznie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 109 ust. 1 pkt 7 p.z.p.

Zamawiający odrzucił jednak ofertę wykonawcy na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. a p.z.p. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 10 p.z.p., uznając, że wykonawca wprowadził go w błąd poprzez nieujawnienie w JEDZ informacji o nałożonych karach umownych.

Wykonawca wniósł odwołanie, które nie zostało uwzględnione przez Krajową Izbę Odwoławczą. Następnie wykonawca zaskarżył wyrok KIO do sądu okręgowego.

►Stanowisko sądu: Sąd Okręgowy w Warszawie uznał, że KIO błędnie przyjęła, iż oświadczenie złożone w JEDZ, a następnie potwierdzone na podstawie art. 126 ust. 1 p.z.p., było nieprawdziwe lub wprowadzało w błąd. Sąd wskazał, że art. 109 ust. 1 pkt 7 p.z.p. dotyczy wyłącznie poważnych naruszeń. Chodzi m.in. o ciężkie uchybienia, uporczywe niewykonywanie zobowiązań lub niewykonanie umowy w istotnym zakresie. Zarówno prawodawca unijny, jak i krajowy uznali, że przepis ten obejmuje naruszenia o dużej wadze, a nie drobne uchybienia. W tej sprawie kary nałożone na odwołującego dotyczyły marginalnych uchybień. Nie miały one wpływu na ogólną ocenę prawidłowego wykonania zamówień. Za takie drobne uchybienia zamawiający standardowo naliczają kary umowne w trakcie realizacji zamówień publicznych. Potwierdzały to ogłoszenia o wykonaniu umów opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych. Sam brak informacji o określonych karach nie oznacza automatycznie zatajenia danych.

Sąd dodał, że wstępnej oceny dokonuje wykonawca i ponosi z tego tytułu ryzyko. Nie w każdej sprawie brak ujawnienia kar będzie jednak podlegał ochronie. Każdorazowo decydują konkretne okoliczności faktyczne. Jednocześnie sąd wskazał, że interpretacja JEDZ, która nakazywałaby ujawnianie każdego zdarzenia wymienionego w jego treści, prowadziłaby do nieuzasadnionego obowiązku informowania zamawiających o każdym rozwiązaniu umowy lub każdej karze umownej. Taka wykładnia byłaby sprzeczna zarówno z u.p.z.p., jak i z celem tych przepisów.

►Komentarz: Nie każdą karę umowną nałożoną w trakcie realizacji zamówienia publicznego trzeba ujawniać w JEDZ. Zamawiający, podejmując decyzję o wykluczeniu wykonawcy, powinien każdorazowo oceniać sprawę indywidualnie, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych.

Jak szczegółowe muszą być wyjaśnienia dotyczące rażąco niskiej ceny?

►Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z 15 maja 2025 r., sygn. akt KIO 1597/25

►Sentencja: „Cena ma charakter matematyczny i w wyjaśnieniach konieczne jest przedstawienie dojścia do matematycznego wyniku, czyli ceny zaoferowanej w ofercie”.

►Stan faktyczny: Ponieważ cena wynikająca z oferty wykonawcy przystępującego do przetargu była niższa o 30 proc. od szacunkowej wartości zamówienia, zamawiający zastosował w stosunku do niego procedurę, o której mowa w art. 224 ust. 2 pkt 1 p.z.p.: zwrócił się o udzielenie wyjaśnień. Wykonawca złożył je w terminie. Zamawiający uznał jednak, że wyjaśnienia te nie spełniają jego wymagań i odrzucił ofertę (na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 p.z.p.).

Zamawiający argumentował decyzję tym, że wyjaśnienia złożone przez odwołującego nie były szczegółowe, rzetelne, spójne oraz poparte dowodami. Jednocześnie zauważył, że odwołujący operuje w swych wyjaśnieniach pojęciami nieostrymi, np. „cena została skalkulowana rzetelnie w oparciu o warunki rynkowe oraz koszt podobnych robót budowlanych”, „optymalne wykorzystanie ich możliwości i wpływa korzystnie na wysokość kosztów personalnych”, „niska fluktuacja”, „najwyższym poziomie rabatów”, „obniżyć koszt realizacji prac”. Wykonawca nie przedstawił jednak żadnych kalkulacji uzasadniających te twierdzenia, dlatego zamawiający odrzucił jego ofertę. Wykonawca złożył odwołanie.

KIO w orzeczeniu doszła do przekonania, że zamawiający, odrzucając ofertę odwołującego, postąpił w sposób prawidłowy, gdyż wyjaśnienia złożone przez niego były ogólne, a twierdzenia podnoszone w ich treści – niepoparte odpowiednim materiałem dowodowym, który ukazywałby wpływ tych okoliczności na zaoferowaną cenę.

►Komentarz: Wyjaśnienia rażąco niskiej ceny przedstawiane w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego powinny zawierać konkretne dane i informacje obrazujące wpływ indywidualnych możliwości/warunków realizacji przez konkretnego wykonawcę na możliwość obniżenia ceny. Twierdzenia zawarte w wyjaśnieniach nie mogą być abstrakcyjne. Muszą odnosić się do konkretnych okoliczności, które wpływają na cenę oferty. Przede wszystkim powinny zawierać rzetelną kalkulację kosztów realizacji zamówienia. Taka kalkulacja ma pokazać zamawiającemu, że zaoferowana cena jest realna.

To wykonawca musi udowodnić, że cena nie jest rażąco niska. Dlatego wszystkie istotne okoliczności powinien przedstawić już w treści wyjaśnień. Po ich złożeniu, a także na etapie postępowania odwoławczego przed KIO, nie można składać dodatkowych wyjaśnień ani dowodów potwierdzających prawidłowość ceny.

Zamawiający, oceniając wyjaśnienia dotyczące rażąco niskiej ceny, nie powinni ich przyjmować bezkrytycznie. Powinni odrzucić wyjaśnienia, które nie spełniają powyższych wymagań.

Na kim spoczywa ciężar dowodu za prawidłowość zastosowania stawki VAT w ofercie przetargowej?

►Wyrok KIO z 29 września 2025 r., sygn. KIO 3391/23

►Sentencja: „Odwołujący atakując ofertę innego wykonawcy (w tym przypadku przystępującego), przez podniesienie drugiego zarzutu, nie mógł zostać zwolniony z obowiązków nałożonych na stronę inicjującą postępowanie odwoławcze. Jeden z tych obowiązków dotyczy zasady rozkładu ciężaru dowodu”.

►Stan faktyczny: Zamawiający prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia w trybie podstawowym bez negocjacji, na podstawie art. 275 pkt 1 p.z.p. Dotyczyło ono modernizacji świetlicy w domu studenckim. W postępowaniu zostały złożone trzy oferty. Dwóch wykonawców wskazało dla tego rodzaju usług stawkę VAT w wysokości 23 proc., natomiast jeden wykonawca zastosował stawkę 8 proc.

Zamawiający wybrał jako najkorzystniejszą ofertę wykonawcy, który wskazał stawkę VAT 23 proc. Jednocześnie odrzucił ofertę odwołującego, który zastosował stawkę 8 proc., ze względu na wskazanie błędnej stawki podatku VAT.

Krajowa Izba Odwoławcza, rozpoznając odwołanie odrzuconego przedsiębiorcy, stwierdziła, że to na wykonawcy wnoszącym odwołanie spoczywa ciężar wykazania, iż zastosował prawidłową stawkę podatku VAT. Jeżeli wykonawca nie zgadza się ze stanowiskiem zamawiającego co do właściwej stawki podatku, powinien przedstawić dowody potwierdzające zasadność swojego stanowiska.

►Komentarz: KIO nie jest organem podatkowym uprawnionym do rozstrzygania zagadnień z zakresu prawa podatkowego poprzez wydawanie indywidualnych decyzji podatkowych. Instrument ten – z samej nazwy – ma charakter indywidualny i odnosi się wyłącznie do konkretnego podmiotu w konkretnej sprawie. Jest to świadome działanie ustawodawcy, które ma zapobiegać generalizowaniu ocen podatkowych na inne podmioty i stany faktyczne.

Wykonawca, który kwestionuje decyzję zamawiającego w toku postępowania odwoławczego, powinien zatem wykazać, że zastosowana przez niego stawka VAT jest prawidłowa w świetle obowiązujących przepisów. Kluczowym dowodem w tego rodzaju sprawach może być wiążąca informacja stawkowa (WIS), która jednoznacznie określa właściwą stawkę VAT dla danego towaru lub usługi.

Czy ustalenia z decyzji o warunkach zabudowy gmina musi uwzględnić w planie miejscowym?

►Wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 889/22

►Sentencja: „(...) Decyzja o warunkach zabudowy nie jest instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Decyzja ta, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w odniesieniu do inwestycji nieposiadających statusu inwestycji celu publicznego. Ma więc (co do zasady) charakter deklaratoryjny, gdyż organ wydając taką decyzję stwierdza jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest dopuszczalna realizacja inwestycji określonej we wniosku inwestora na wskazanym przez niego terenie, natomiast ustalenia planu miejscowego współtworzą obowiązujący na danym obszarze porządek prawnoplanistyczny”.

►Stan faktyczny: NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z 30 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Łd 843/19). Jednym z zarzutów skarżącej było nieuwzględnienie w planie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, wydanej wcześniej dla należących do niej działek. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności planu miejscowego, w tym w zakwestionowanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter zastępczy wobec planu miejscowego i jest wydawana wyłącznie w razie jego braku. WSA podzielił to stanowisko i wyjaśnił, że organ stanowiący gminy nie musi uchwalać planu miejscowego zgodnie z treścią wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Od tego wyroku właścicielka nieruchomości wniosła skargę kasacyjną do NSA.

►Stanowisko sądu: NSA wskazał na odmienny charakter prawny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Plan miejscowy ma charakter aktu kształtującego – realizuje politykę przestrzenną gminy, ustala przeznaczenie terenów oraz określa sposoby ich zagospodarowania i warunki zabudowy. Kształtowanie ładu przestrzennego w planie miejscowym odbywa się w granicach obowiązującego porządku prawnego, z poszanowaniem samodzielności planistycznej gminy, w ramach której organy gminy kreują powszechnie obowiązujące rozwiązania planistyczne.

Decyzja o warunkach zabudowy nie ma takiego charakteru i pełni jedynie funkcję zastępczą w sytuacji braku planu miejscowego. NSA podkreślił, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy nie wywierają wpływu na rozwiązania przyjmowane w planie miejscowym obejmującym ten sam teren. Wniesione środki zaskarżenia nie wskazywały przy tym podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek uwzględnienia treści decyzji WZ w planie miejscowym. Z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; ost.zm. Dz.U. z 2025 r. poz. 1688; dalej: u.p.z.p.) jednoznacznie wynika, że plan miejscowy – w przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy – ma charakter aktu kształtującego.

►Komentarz: W skargach na plany miejscowe nadal często pojawia się przekonanie, że stanowią one instrument „naprawczy” szkód wynikających z przyjęcia niekorzystnych dla właścicieli ustaleń planistycznych. Szkoda ta bywa wywodzona z relacji między wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy a nowym planem miejscowym.

Tymczasem ewentualne roszczenia odszkodowawcze powinny być dochodzone w odrębnym trybie. W skardze na plan miejscowy przedmiotem kontroli jest natomiast zgodność uchwały z przepisami procedury planistycznej oraz granicami władztwa planistycznego gminy. Żaden przepis prawa nie nakłada na gminę obowiązku zachowania treści decyzji o warunkach zabudowy w planie miejscowym. Dlatego sam brak zgodności planu z wcześniejszą decyzją WZ nie może być uznany za jego wadę.

Orzeczenie to wyraźnie przypomina o odmiennym charakterze prawnym planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy oraz o relacji między tymi aktami.

Czy dostęp do drogi publicznej może być realizowany przez drogę wewnętrzną?

►Wyrok NSA z 6 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1752/22

►Sentencja: „Drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu”.

►Stan faktyczny: Właścicielka chciała zmienić sposób użytkowania domku letniskowego na dom mieszkalny całoroczny. Starosta, a potem wojewoda wnieśli sprzeciw wobec zgłoszenia. Jako jeden z kilku powodów wskazywali brak dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej. Zdaniem organu dojazd ten odbywa się po działce, która w ewidencji gruntów nie stanowi działki drogowej, zatem nie jest spełniony wymóg dostępu do drogi publicznej wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., a ponadto skarżąca nie posiada tytułu prawnego do tej działki i nie ustanowiono na jej rzecz służebności przejazdu.

►Stanowisko sądu: Z takim stanowiskiem nie zgodził się NSA, wskazując, że u.p.z.p. nie zawiera definicji drogi wewnętrznej, o której mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W tej sytuacji, dla ustalenia, czy dana działka może zostać uznana za drogę wewnętrzną, decydujące znaczenie ma definicja zawarta w art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889; dalej: u.d.p.). Zgodnie z tym przepisem drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takich dróg.

Do analogicznych wniosków zdaniem NSA – poza argumentami natury systemowej – prowadzi również wykładnia celowościowa i funkcjonalna. Ogólnodostępna droga przebiegająca przez teren innej działki z natury rzeczy jest terenem przeznaczonym do ruchu pojazdów, a więc może służyć zapewnieniu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Przepisy prawa nie przewidują żadnej szczególnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych, co należy uznać za zamierzone działanie ustawodawcy.

NSA podkreślił, że drogą wewnętrzną może być nawet grunt wydzielony liniami granicznymi, a zatem decydującego znaczenia nie ma sposób oznaczenia tego terenu w ewidencji gruntów (np. jako Ls, RV czy RVI).

W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że droga, za pośrednictwem której skarżąca uzyskuje dostęp do drogi publicznej, istnieje faktycznie i spełnia definicję drogi wewnętrznej. Co więcej, była ona wykorzystywana w tym celu od momentu wybudowania budynku rekreacji indywidualnej i została uwidoczniona w projekcie zagospodarowania terenu w zatwierdzonym projekcie budowlanym, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę.

Sąd zwrócił uwagę, że drogi wewnętrzne mogą mieć zróżnicowany charakter, a co za tym idzie – różny stopień dostępności. Mogą to być drogi należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, dostępne wyłącznie dla podmiotów wskazanych przez właściciela lub zarządcę. Mogą jednak również funkcjonować drogi wewnętrzne o charakterze ogólnodostępnym, faktycznie pełniące rolę zbliżoną do dróg publicznych. W konsekwencji NSA uznał, że jeżeli istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej, brak jest podstaw do twierdzenia, iż nowe zamierzenie inwestycyjne, korzystające z dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem takiej drogi, nie spełnia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; ost.zm. Dz.U. z 2025 r. poz. 1688; dalej: p.b.). Warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony także wtedy, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, przez którą przebiega droga wewnętrzna. Ani przepisy u.p.z.p., ani p.b. nie nakładają na inwestora obowiązku posiadania takiego tytułu prawnego.

►Komentarz: Choć omawiany wyrok bezpośrednio odnosi się do przepisów p.b., poruszone w nim zagadnienia mają istotne znaczenie również dla wykładni przepisów u.p.z.p., w szczególności w zakresie oceny, czy droga wewnętrzna zapewnia dostęp do drogi publicznej. Mimo że problem ten od lat jest szeroko omawiany w orzecznictwie, nadal wywołuje rozbieżności w praktyce organów administracji. Dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nie musi opierać się na posiadaniu tytułu prawnego do gruntu, przez który taka droga przebiega – brak jest bowiem przepisu, który nakładałby taki obowiązek. Kluczowe znaczenie ma zatem ustalenie charakteru prawnego i faktycznego danej drogi wewnętrznej. Jeżeli ma ona charakter ogólnodostępny, należy uznać, że zapewnia wymagany dostęp do drogi publicznej.

Kiedy procedura planistyczna może być podstawą zawieszenia postępowania o wydanie decyzji WZ?

►Wyrok NSA z 22 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2704/24

►Sentencja: „Dla oceny zasadności zawieszenia postępowania na podstawieart. 62 ust. 1u.p.z.p. istotne znaczenie mają ustalenia dotyczące stopnia zaawansowania prac planistycznych w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy”.

►Stan faktyczny: W sprawie rozpatrywanej przez NSA inwestor złożył wniosek o warunki zabudowy. Gmina zawiesiła postępowanie, powołując się na fakt, że rada gminy przystąpiła do sporządzania planu miejscowego (art. 62 ust. 1 u.p.z.p.). Następnie SKO i WSA uznały, że samo podjęcie uchwały o rozpoczęciu prac planistycznych wystarcza do zawieszenia postępowania nawet na 18 miesięcy. Sąd odwołał się do nowego brzmienia art. 62 ust. 1 u.p.z.p., obowiązującego od 23 kwietnia 2023 r. Zgodnie z tym przepisem organ może zawiesić postępowanie w sprawie warunków zabudowy na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeden z problemów rozpatrywanych przez NSA dotyczył tego, czy gmina może zawiesić postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko dlatego, że rozpoczęła prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nawet gdy nie ma realnych szans na uchwalenie tego planu w ustawowym terminie.

►Stanowisko sądu: NSA uchylił wszystkie wcześniejsze rozstrzygnięcia i wskazał, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie daje gminie prawa do „automatycznego” zawieszenia postępowania. Dodał, że zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne, jeżeli nie ma realnego prawdopodobieństwa zakończenia prac planistycznych w okresie, na jaki można zawiesić postępowanie. Organ musi zbadać i uzasadnić, m.in.: na jakim etapie są prace planistyczne, czy istnieje harmonogram, czy plan może zostać realnie uchwalony w terminie, czy zawieszenie nie prowadzi do nieuzasadnionego blokowania prawa do zabudowy. W szczególności organ powinien brać pod uwagę przewidywany termin zakończenia procedury planistycznej.

Sąd podkreślił, że terminy zawieszenia postępowania dostosowano do rzeczywistego czasu uchwalania planów miejscowych. Plan miejscowy jest podstawowym narzędziem kształtowania przestrzeni, dlatego dopuszczalne jest przyznanie pierwszeństwa pracom nad jego uchwaleniem. Umożliwia to zawieszenie postępowania o warunki zabudowy na czas prowadzenia tych prac.

►Komentarz: W praktyce obecnie wiele organów zawiesza postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawsze wtedy, gdy w gminie trwają prace planistyczne. Taka praktyka jest w ocenie NSA nieprawidłowa. Ustawowe ograniczenie czasu zawieszenia postępowania wskazuje, że organ powinien ocenić rzeczywisty stan zaawansowania prac nad planem miejscowym. Potwierdza to także art. 62 ust. 3 u.p.z.p., który wprost odwołuje się do stopnia zaawansowania tych prac.

NSA trafnie wskazał, że jeżeli nie ma realnych podstaw, by uznać, że plan miejscowy zostanie uchwalony w maksymalnym okresie zawieszenia, to zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. W takiej sytuacji organ narusza granice uznania administracyjnego.

Czy i w jakim zakresie organy i sądy administracyjne mogą oceniać operat szacunkowy?

►Wyrok NSA z 22 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2671/23

►Sentencja: „Rola organu administracji ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego”.

►Stan faktyczny: Sprawa rozpatrywana przez NSA dotyczyła sporu między właścicielem nieruchomości (której część została zajęta pod budowę drogi) a wojewodą kujawsko-pomorskim o wysokość odszkodowania. Wyrokiem z 6 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Bd 670/20) WSA w Bydgoszczy oddalił skargę na decyzję wojewody w sprawie odszkodowania. Skarżący wniósł skargę kasacyjną, a jego zarzuty koncentrowały się m.in. na wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

►Stanowisko sądu: NSA podkreślił, że jeżeli operat szacunkowy jest spójny, logiczny i zupełny, nie zawiera nieścisłości ani nie pomija istotnych elementów wpływających na ustalenie wartości nieruchomości – jak miało to miejsce w tej sprawie – to jego merytoryczne zakwestionowanie może nastąpić wyłącznie w trybie art. 157 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), czyli przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Tylko ten podmiot jest uprawniony do oceny merytorycznej treści operatu.

Organy administracji oraz sądy administracyjne nie mogą ingerować w merytoryczną zawartość operatu. Ich zadaniem jest zbadanie, czy operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących wycenianej nieruchomości oraz czy jest logiczny i kompletny.

►Komentarz: Operat szacunkowy jest istotnym i koniecznym dowodem w sprawach odszkodowawczych i podlega – zgodnie z art. 77 k.p.a. – swobodnej ocenie organu administracji, tak jak każdy inny dowód. Choć operat stanowi autorską opinię specjalisty posiadającego odpowiednią wiedzę i uprawnienia, rzeczoznawca nie ma pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem stosować przepisy prawa oraz obowiązujące zasady i standardy wyceny. W tym zakresie operat podlega ocenie organów prowadzących postępowanie administracyjne, a następnie kontroli sądu administracyjnego, jednak bez wkraczania w jego merytoryczną treść.

Jak prowadzić rokowania w sprawie o odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne?

►Wyrok NSA z 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OSK 437/25

►Sentencja: „Art. 98 ust. 3 u.g.n. ustanawiając obowiązek przeprowadzenia negocjacji w celu ustalenia w drodze umowy wysokości odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości, nie reguluje jednocześnie trybu prowadzenia tych rokowań, czasu ich trwania czy formy ich zakończenia w razie niezawarcia umowy. Przedmiotem uzgodnień jest w tym przypadku wysokość, forma oraz termin realizacji uprawnienia odszkodowawczego”.

►Stan faktyczny: Właściciele gruntów przejętych pod drogi publiczne złożyli skargę do WSA w Warszawie na bezczynność prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie. WSA w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2024 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 309/24) uznał, że organ dopuścił się bezczynności. Skarżący podnosili, że jeżeli organ nie reaguje w rozsądnym czasie na wniosek o uzgodnienie odszkodowania, dochodzi do ziszczenia się przesłanki niedojścia do uzgodnienia, o której mowa w art. 98 u.g.n. Właściciele argumentowali, że brak reakcji organu oznacza bowiem brak woli zawarcia porozumienia w rozsądnym terminie. W myśl tego przepisu: „Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości”.

Sprawa trafiła do NSA. Ten podzielił stanowisko właścicieli wywłaszczonych gruntów.

►Stanowisko sądu: NSA wskazał, że w razie braku pozytywnego wyniku negocjacji były właściciel lub użytkownik wieczysty może wystąpić o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego działki drogowej. Sytuacja określona w art. 98 ust. 3 u.g.n. – gdy nie dojdzie do uzgodnienia, stanowi okoliczność faktyczną, która wymaga każdorazowej oceny w realiach konkretnej sprawy.

Jednocześnie NSA podkreślił, że jeżeli organ administracji nie reaguje w rozsądnym czasie na wniosek o uzgodnienie odszkodowania albo informuje o braku lub ograniczonych środkach finansowych, które uniemożliwiają niezwłoczne podjęcie negocjacji, należy uznać, że nie doszło do uzgodnienia w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.g.n.

►Komentarz: Prawo do odszkodowania wynika ex lege z art. 98 ust. 3 u.g.n. Jeżeli negocjacje nie przyniosą pozytywnego rezultatu, były właściciel lub odpowiednio użytkownik wieczysty może wystąpić o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odebrane prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego do działki drogowej.

Czy rzeczoznawca musi informować strony postępowania o oględzinach nieruchomości?

►Wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1541/22

►Sentencja: „Rzeczoznawca majątkowy, który sporządza operat szacunkowy wyceny nieruchomości, nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez rzeczoznawcę nie jest czynnością wymagającą dla swej dopuszczalności i skuteczności obecności właściciela gruntu”.

►Stan faktyczny: WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Go 57/22) oddalił skargę na decyzję wojewody lubuskiego dotyczącą ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skarżący kwestionował sposób i wysokość odszkodowania ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Podnosił również, że nie został odpowiednio zawiadomiony o terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości. Skarżący wniósł skargę kasacyjną do NSA.

►Stanowisko sądu: Jak zauważył NSA, dowodem w sprawie była opinia biegłego rzeczoznawcy i z opinią tą skarżący zapoznał się. Miał też prawo do zgłoszenia swoich uwag do operatu, z której to możliwości skorzystał.

W ocenie NSA, brak zaproszenia właściciela gruntu do udziału w oględzinach przeprowadzanych przez rzeczoznawcę nie może być uznany za pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz że miało to wpływ na treść sporządzonego operatu szacunkowego.

►Komentarz: Skoro brak udziału właściciela gruntu w oględzinach przeprowadzonych przez biegłego nie ma jakiegokolwiek wpływu na tok postępowania administracyjnego oraz ustalenia organu, to nie może stanowić to uchybienia procesowego. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji – realizację przysługujących jej praw.

Ponadto strona musi wykazać, że naruszenie to nie mogło zostać usunięte na późniejszym etapie postępowania oraz że miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Czy przy ustalaniu wysokości odszkodowań wywłaszczeniowych obowiązuje zasada korzyści?

►Uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24

►Sentencja: „Określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie par. 49 ust. 4 rozporządzenia ministra rozwoju i technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, a przed zmianą stanu prawnego na podstawie par. 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia rady ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n.”.

►Stan faktyczny: NSA podjął uchwałę mającą wyjaśnić: czy ustalenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie Zezwolenia na Realizację Inwestycji Drogowej (dalej: ZRID), która na dzień wydania tej decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno:

• nastąpić na zasadach określonych w par. 49 ust. 4 rozporządzenia ministra rozwoju i technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (dalej: rozporządzenie; przed zmianą stanu prawnego: w par. 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia rady ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenie z 2004 r.) czy też
• uwzględniać zasadę korzyści, określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n.

Zgodnie z tym przepisem „Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia”.

►Stanowisko sądu: Jak zwrócił uwagę NSA, w orzecznictwie istnieją rozbieżności co do tego, czy treść par. 49 ust. 4 rozporządzenia zawiera samodzielną regulację sposobu określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne, czy też regulacja ta uwzględnia także normę ogólną zawartą w art. 134 ust. 4 u.g.n.

W ocenie NSA należy przyjąć, że z prawidłowej wykładni par. 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio par. 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) wynika, iż podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy pod drogę publiczną, przeznaczone na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową, są nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jeżeli drogowy cel wywłaszczenia zwiększa wartość wywłaszczonej nieruchomości.

Innymi słowy: jeżeli sam fakt przejęcia nieruchomości pod drogę powoduje wzrost jej wartości, to ten wzrost należy uwzględnić przy ustalaniu odszkodowania. Jeżeli natomiast przeznaczenie drogowe nie podnosi wartości nieruchomości, nie ma podstaw do stosowania wyceny według przeznaczenia drogowego.

►Komentarz: Na gruncie stosowania powyższych przepisów ujawniły się wątpliwości interpretacyjne i rozbieżności w wykładni, w efekcie ukształtowały się co najmniej dwie wiodące linie orzecznicze. Uchwała NSA jednoznacznie rozstrzyga spory. Co bowiem istotne – zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 269 par. 1 p.p.s.a. – żaden skład orzekający sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób z nią sprzeczny. Jedyną możliwością odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale jest wystąpienie przez skład niepodzielający tego stanowiska do odpowiedniego składu NSA z zagadnieniem prawnym.

Kiedy stosuje się zakaz stwierdzania nieważności pozwolenia na budowę po upływie 5 lat od jego wydania?

►Wyrok NSA z 17 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1257/22

►Sentencja: „Prawidłowe rozumienie treści przepisu art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) prowadzi do wniosku, że art. 37b p.b. ma zastosowanie również do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej”.

►Stan faktyczny: Sprawa dotyczyła budowy słynnego zamku w Stobnicy. W 2015 r. wydano pozwolenie na jego budowę. Nieco później wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Już w trakcie trwania tego postępowania, w 2020 r., do Prawa budowlanego (dalej: p.b.) wprowadzony został nowy art. 37b: „Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat”. Co istotne – nawet jeśli było wadliwe.

I w związku z tym przepisem w trakcie trwającego w sądach administracyjnych postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wydanego dla tej inwestycji pojawiło się pytanie: czy ten pięcioletni „termin ochronny” obowiązuje także w sprawach wszczętych przed 19 września 2020 r., czyli przed wejściem w życie art. 37b? W orzecznictwie stanowiska były różne. Część sądów uważała, że nie, bo przepis przejściowy (art. 25 ustawy nowelizującej) nakazuje stosować „stare” przepisy do spraw już wszczętych.

►Stanowisko sądu: W omawianym wyroku NSA zgodził się jednak z sądem pierwszej instancji, że art. 37b p.b. miałby zastosowanie do pozwolenia na budowę Zamku w Stobnicy, mimo że postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tego przepisu.

Uzasadniając swoje stanowisko, NSA wskazał, że nie można przyjąć, że sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jest sprawą „uregulowaną w p.b. wszczętą i niezakończoną”, skoro w poprzednim brzmieniu ustawy żaden przepis tej ustawy nie odnosił się do procedury stwierdzenia nieważności decyzji. NSA podkreślił, że wykładnia literalna przemawia za tym, aby przedawnienie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 37b p.b., znalazło zastosowanie również w sprawach wszczętych przed 19 września 2020 r.

►Komentarz: Rozstrzygając ważność pozwolenia na budowę zamku w Stobnicy, NSA przyczynił się do ugruntowania linii orzeczniczej dotyczącej możliwości przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę w sprawach wszczętych przed wejściem w życie art. 37b p.b. Orzeczenie NSA wpisuje się w cel wprowadzenia tego przepisu do ustawy, który zakładał wzmocnienie trwałości decyzji ostatecznych.

Czy poinformowanie o naruszeniu przepisów p.b. zobowiązuje organ nadzoru do wszczęcia postępowania?

►Uchwała NSA z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25

►Sentencja 1: „Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu”.

►Sentencja 2: „Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku”.

►Stan faktyczny: W ramach nowelizacji prawa budowlanego z 2020 r. (ustawa z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 471) do ustawy p.b. dodano m.in. art. 53a ust. 1 oraz art. 72a. Ustawodawca przesądził w nich, że postępowania wskazane w tych przepisach wszczyna się z urzędu.

Przykładowo art. 53a ust. 1 p.b. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, natomiast art. 72a p.b. odnosi się do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W praktyce orzeczniczej pojawiły się jednak rozbieżności co do wykładni tych regulacji. Część sądów dopuszczała możliwość wszczynania tego rodzaju postępowań na wniosek osoby legitymującej się interesem prawnym.

Druga wątpliwość interpretacyjna dotyczyła sposobu działania organu nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy osoba powołująca się na własny interes prawny występuje z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawach określonych w art. 53a ust. 1 oraz art. 72a p.b. W orzecznictwie również na tym tle pojawiły się rozbieżne stanowiska: jedne sądy przyjmowały, że organ powinien w takim przypadku wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a par. 1 k.p.a. (w myśl którego „Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania”), inne natomiast uznawały, że wystarczające jest jedynie pisemne zawiadomienie tej osoby o braku podstaw do wszczęcia postępowania.

W związku z powyższymi wątpliwościami Prezes NSA wystąpił z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej na celu ich rozstrzygnięcie.

►Stanowisko sądu: Rozstrzygając pierwsze z zagadnień NSA w składzie siedmiu sędziów wyjaśnił między innymi, że art. 61a par. 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, w związku z czym żądanie wszczęcia stosownego postępowania należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania.

Co do formy odpowiedzi na wniosek wskazano natomiast, że nie trzeba wydawać decyzji, natomiast trzeba poinformować wnioskodawcę o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.

►Komentarz: W uchwale NSA rozstrzygnął dwa ważne z punktu widzenia praktyki zagadnienia. Treść uchwały w zasadzie nie jest zaskoczeniem, albowiem NSA opowiedział się za dominującą linią orzeczniczą, zgodnie z którą treść art. 53a i art. 72a p.b. należy wykładać literalnie. Stanowisko Sądu uporządkuje podejście sądów administracyjnych na przyszłość i zwiększy odpowiedzialność organów za wykrywanie stanów niezgodności z przepisami ustawy. Uchwała nie pozostawia też wątpliwości po stronie organów nadzoru budowlanego co do sposobu odpowiedzi na podanie, w którym osoba powołująca się na własny interes prawny zwraca się o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53 ust. 1 i art. 72a p.b.

Czy wynajmowanie pokoi hotelowych w budynku mieszkalnym przesądza o zmianie użytkowania? - wyrok istotny dla finansów gmin

►Wyrok NSA z 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 501/25

►Sentencja: „Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą zgody właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.”.

►Stan faktyczny: Sprawa dotyczyła zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w związku z pismem mieszkańców jednego z budynków informującym o wykorzystywaniu na usługi hotelowe sąsiedniego domu jednorodzinnego. W trakcie oględzin organ ustalił m.in., że inwestor wybudował na działce czterokondygnacyjny budynek mieszkalny, wyznaczył prowizorycznie 11 ponumerowanych miejsc postojowych i wynajmuje pokoje na podstawie umów cywilnoprawnych. Jednak organ nadzoru umorzył postępowanie, twierdząc, że wynajem pokoi w jednorodzinnym budynku mieszkalnym w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne nie mieści się w pojęciu usług hotelarskich. W ocenie organu także wzrost liczby osób wynajmujących pokoje nie oznaczał, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego.

Niezadowoleni sąsiedzi właściciela domu jednorodzinnego jednak nie dali za wygraną. Na skutek odwołania wojewódzki organ nadzoru budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał m.in., że w przypadku znacznego wzrostu liczby osób zamieszkujących w budynku – niezależnie, czy będzie to najem krótkoterminowy, czy długoterminowy – nie można stwierdzić, że intensywność użytkowania obiektu nie zmieniła się. Od tej decyzji sprzeciw złożyli współwłaściciele budynku, lecz sąd I instancji zgodził się z organem wojewódzkim.

►Stanowisko sądu: Zagadnienie prawne w tej sprawie dotyczyło art. 71 p.b., który reguluje procedurę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i stanowi, że do zmiany sposobu użytkowania może dojść w przypadku podjęcia bądź zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Rozpoznając skargę kasacyjną, NSA przypomniał, że o ile zasadniczo do zmiany warunków dochodzi, gdy zmienia się dotychczasowa funkcja obiektu budowlanego, np. z domu mieszkalnego na budynek usługowy, to o zmianie sposobu użytkowania może decydować okoliczność, która determinuje zmianę wymienionych w tym przepisie warunków.

NSA wyjaśnił, że zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, które prowadzi do zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., może kwalifikować się jako zmiana sposobu użytkowania obiektu. Wskazał, że intensyfikacja dotychczasowego użytkowania budynku jednorodzinnego może prowadzić do co najmniej zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego i higieniczno-sanitarnych (liczba osób w obiekcie wpływa na warunki sprawnej i bezpiecznej ewakuacji podczas pożaru, czyli warunkuje bezpieczeństwo tego obiektu, kumulacja ludzi w jednym obiekcie sprzyja większemu ryzyku rozwoju chorób i większej ilości wytwarzanych ścieków czy śmieci), a w ostateczności do uznania, że z uwagi na liczbę mieszkańców nie jest to już budynek jednorodzinny, a budynek zamieszkania zbiorowego. Sąd podkreślił, że zgoła odmienne są wymogi określane przez przepisy techniczno-budowlane dotyczące budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a inne wymogi musi spełnić budynek wielorodzinny czy też budynek zamieszkania zbiorowego.

►Komentarz: Orzeczenie NSA dotyczyło zagadnienia ważnego z punktu widzenia interesu społecznego. Na tle zmiany sposobu użytkowania budynków jednorodzinnych w całym kraju nierzadko dochodzi bowiem do konfliktów sąsiedzkich. Wyrok jest też ważnym sygnałem dla organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego z dwóch powodów. Po pierwsze, zwraca uwagę na doniosłość ustaleń faktycznych w tego typu sprawach, a po drugie przypomina, że wcale nie musi dojść do zmiany pierwotnej funkcji budynku, aby można było mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu.

Czy wolno odstąpić od nakazu przywrócenia sposobu użytkowania obiektu z uwagi na interes społeczny?

►Wyrok NSA z 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 268/23

►Sentencja 1: „Przepisy p.b. nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania z uwagi na interes społeczny, jeżeli nie spełniono warunków legalizacji”.

►Sentencja 2: „Zaświadczenie o zgodności z planem stanowi jedynie materiał dowodowy, a nie wiążącą organ administracji architektoniczno-budowlanej interpretację planu”.

►Stan faktyczny: Sprawa, którą rozstrzygał NSA, dotyczyła decyzji, która nakazywała przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową. Właściciel przekształcił bowiem obiekt w budynek wielorodzinny z usługami. Kwestionując nakaz zmiany sposobu zagospodarowania budynku, skarżący zarzucił, że jest on sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, ponieważ w budynku jest prowadzone przedszkole terapeutyczne, a realizacja orzeczonego nakazu znacznie utrudni, jeśli nie uniemożliwi, dalszą pomoc dzieciom. Jednocześnie wskazał, że interes społeczny należy wziąć pod uwagę bez względu na związany charakter decyzji wydanej na podstawie art. 71a p.b. Ponadto skarżący argumentował, że zmiana jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu, powołując się przy tym na treść wydanego w sprawie zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

►Stanowisko sądu: NSA oddalił skargę kasacyjną właściciela budynku od wyroku sądu I instancji. Sąd przypomniał, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania z uwagi na interes społeczny, jeżeli nie są spełnione warunki legalizacji. Decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma charakter związany (obligatoryjny). Organ ma zweryfikować wyłącznie to, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i czy zostały spełnione warunki legalizacji. NSA podkreślił, że interes społeczny może być brany pod uwagę na etapie stanowienia prawa, ale nie na etapie jego stosowania, gdy norma prawna jest kategoryczna. Sąd wypowiedział się również na temat charakteru zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania, które zgłaszający musi przedłożyć do zgłoszenia lub w postępowaniu legalizacyjnym. Zaświadczenie, choć jest dokumentem urzędowym, to podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten jest zaś uprawniony do własnej wykładni postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.

►Komentarz: NSA poczynił istotne zastrzeżenia dotyczące charakteru decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Charakter tej decyzji jest związany, co oznacza, że organ nadzoru nie dysponuje swobodą rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy inwestor nie spełnił warunków legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Sąd zwrócił również uwagę na istotną z perspektywy organów kwestię związaną z zaświadczeniem dotyczącym zgodności zmiany sposobu użytkowania. Zaświadczenie to podlega ocenie jak każdy inny dokument zgromadzony w materiałach dowodowych i nie stanowi wiążącej interpretacji planu miejscowego.

Kto jest stroną w postępowaniu w sprawie usunięcia nieodpowiednio składowanych odpadów?

►Wyrok NSA z 9 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1588/22

►Sentencja: „Właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajdują się odpady składowane lub magazynowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym, może być stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587, o ile wykaże swój interes prawny (...)”.

►Stan faktyczny: Wójt gminy zawiadomił właściciela działki X o wszczęciu postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsca, które nie jest przeznaczone do ich składowania na podstawie art. 26 u.o. Następnie wydał decyzję, w której odmówił nakazania właścicielowi działki usunięcia z niej odpadów. Odwołanie od decyzji wniosła właścicielka sąsiedniej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce umorzyło jednak postępowanie odwoławcze, wskazując, że nie ma ona interesu prawnego w złożeniu odwołania. Właścicielka sąsiedniej nieruchomości wobec tego wniosła skargę do WSA w Warszawie. Ten stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu właścicielka sąsiedniej nieruchomości może być stroną tego postępowania, bo zastosowanie w sprawie będzie miał ogólny przepis art. 28 k.p.a., w myśl którego „stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło SKO.

►Stanowisko sądu: NSA oddalił skargę SKO i potwierdził stanowisko WSA. Wskazał, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną postępowania o usunięcie odpadów, jeżeli wykaże interes prawny. W tej sprawie tak było: działka z nawiezionymi odpadami bezpośrednio graniczyła z działką sąsiednią, więc odpady te mogły oddziaływać na nią.

NSA dodał, że organ ma obowiązek zbadać, czy dana osoba ma interes prawny w sprawie. Osoba ta musi go wykazać. Nie musi jednak udowadniać, że odpady stanowią zagrożenie dla jej nieruchomości. Wystarczy sam fakt składowania odpadów na działce sąsiedniej.

►Komentarz: Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o. postępowanie w sprawie usunięcia odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym co do zasady prowadzi wójt, burmistrz albo prezydent miasta. To on ustala strony postępowania. Błędy w tym zakresie mogą prowadzić do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.

Artykuł 26 ust. 1 u.o. może sugerować, że jedyną stroną postępowania jest posiadacz odpadów. Jednak nie jest to jednoznaczne. Znaczenie ma także to, że odpady mogą oddziaływać na nieruchomość sąsiednią – niezależnie od charakteru tego oddziaływania.

Czy zaniedbania gminy zwalniają mieszkańca z opłat za odpady?

►Wyrok NSA z 31 stycznia 2025 r., sygn. akt III FSK 654/23

►Sentencja: „Ewentualne zaniedbania gminy w realizacji zadania polegającego m.in. na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie mają znaczenia dla obciążenia właściciela nieruchomości obowiązkiem zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi”.

►Stan faktyczny: WSA w Rzeszowie wyrokiem z 8 grudnia 2022 r. oddalił skargę mieszkańca, właściciela nieruchomości, na decyzję SKO w Rzeszowie w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mieszkaniec wniósł skargę kasacyjną. Wskazał m.in., że gmina nie wypełniała obowiązku zapewnienia selektywnego zbierania odpadów, w tym bioodpadów, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 733; dalej: u.c.p.g.).

►Stanowisko sądu: NSA podkreślił, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest obowiązkowa. Nie zależy ona od faktycznej ilości odpadów wytwarzanych ani odbieranych przez gminę. Z art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. wynika domniemanie, że na nieruchomościach zamieszkałych powstają odpady. Podmioty zobowiązane do ponoszenia opłaty nie mogą swobodnie kształtować treści tego stosunku prawnego. Dotyczy to w szczególności wysokości opłaty oraz możliwości rezygnacji z jej poboru. Zasady naliczania opłaty wynikają z ustawy oraz z aktu prawa miejscowego wydanego na jej podstawie.

NSA uznał, że nawet jeśli gmina zaniedba odbiór odpadów komunalnych, nie zwalnia to z obowiązku uiszczania opłaty. A zatem zobowiązany nie może domagać się odstąpienia od jej nałożenia, powołując się na niewykonywanie przez gminę obowiązków wynikających z u.c.p.g.

►Komentarz: Orzeczenie to wzmacnia pozycję gmin w rozmowach z mieszkańcami, którzy nie chcą ponosić opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłaty te stanowią dochód budżetu gminy. Mają charakter obowiązkowy i nie zależą od czynników zewnętrznych, w tym od działań gminy. Nawet jeśli gmina dopuści się zaniedbań, nie zwalnia to mieszkańców z obowiązku uiszczania opłaty.

Czy spółdzielnia może występować w postępowaniu zamiennie z mieszkańcem jako strona?

►Wyrok NSA z 4 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1354/24

►Sentencja: „Przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nie toczy się żadne postępowanie. Dopiero od chwili skutecznego wszczęcia postępowania mogą być w pełni realizowane ogólne zasady postępowania podatkowego wynikające z art. 120–129 O.p. Zatem bez wszczęcia postępowania podatkowego wobec strony nie jest możliwe jego prowadzenie, ergo zakończenie wydaniem decyzji. Nie jest możliwe zakończenie czegoś, co nie istnieje”.

►Stan faktyczny: W wydanym w rozpoznanej sprawie postanowieniu o wszczęciu postępowania jako stronę wskazano mieszkańców nieruchomości. Organ zdecydował więc, że postępowanie będzie prowadzone wobec nich, a zatem to oni, jako strona postępowania, mogli być adresatem decyzji. Tymczasem adresatem decyzji uczyniono zupełnie inny podmiot, tj. spółdzielnię mieszkaniową. Ostatecznie to jej burmistrz miasta określił wysokość podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za wrzesień 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało tę decyzję w mocy.

W skardze do sądu administracyjnego spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Jako główny argument wskazała, że decyzje zostały skierowane do niej, tymczasem nie była ona stroną prowadzonego postępowania.

WSA w Olsztynie oddalił skargę. W związku z tym spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną, opierając ją zasadniczo na tej samej argumentacji.

►Stanowisko sądu: NSA podkreślił, że do decyzji w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami stosuje się przepisy ordynacji podatkowej (dalej: o.p.). W postępowaniu doszło do naruszenia art. 247 par. 1 pkt 5 o.p., zgodnie z którym organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Postępowanie natomiast musi toczyć wobec tego podmiotu, który następnie będzie adresatem decyzji. W niniejszej sprawie burmistrz jako strony postępowania oznaczył mieszkańców nieruchomości, którą administrowała spółdzielnia, wskazując zamieszkiwane przez nich konkretne lokale w budynku wielorodzinnym. W treści decyzji organ jako adresata wskazał natomiast spółdzielnię. NSA zauważył, że stroną postępowania podatkowego nie jest podmiot, który występuje w imieniu tej strony. Skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną powoduje natomiast nieważność postępowania.

►Komentarz: NSA w tym orzeczeniu nakazuje organom JST ostrożność w prowadzeniu postępowań dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami. Należy pamiętać, że jeżeli w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jako jego stronę oznacza się konkretny podmiot, to musi on być adresatem decyzji (a nie inny podmiot, któremu nie doręczano korespondencji procesowej w sprawie).

Jaki jest termin przedawnienia kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomów recyklingu?

►Wyrok WSA w Łodzi z 10 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 303/25

►Sentencja: „Bieg terminu przedawnienia do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 68 par. 1 o.p., wyznacza datę, w której organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu – mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. W konsekwencji odpowiednie stosowanie art. 68 par. 1 o.p., na gruncie 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., stosować należy do sytuacji, w której organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo – przy prawidłowym działaniu – mógł się dowiedzieć i miał 3-letni termin do wymiaru kary, ale przed upływem tego terminu nie doręczył stronie decyzji I instancji”.

►Stan faktyczny: 23 grudnia 2024 r. wójt gminy nałożył na spółkę z branży odpadowej administracyjną karę pieniężną z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu w 2020 r. Chodziło o sprawozdanie, które spółka złożyła w styczniu 2021 r. Decyzja wójta została jednak dostarczona do spółki 3 stycznia. 3 marca 2025 r. SKO w Sieradzu utrzymało tę decyzję w mocy. Skargę na decyzję złożyła ukarana spółka, która zarzuciła organowi m.in. to, że decyzja została jej już doręczona po upływie terminu przedawnienia, którego bieg zakończył się 31 stycznia 2023 r. Skarżący powołał również zarzut nierozważenia przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f k.p.a.

►Stanowisko sądu: WSA w Łodzi nie podzielił argumentacji skarżącej dotyczącej przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Wskazał, że konieczne jest wykazanie istnienia czynników zewnętrznych, które mogłyby uzasadniać rezygnację z nałożenia kary. Późniejsze prawidłowe działania nie mają znaczenia, ponieważ rok, za który nałożono karę, stanowi okres zamknięty.

WSA uznał natomiast za zasadny zarzut przedawnienia. Sąd podkreślił, że w tych kategoriach spraw będą miały zastosowanie przepisy o.p. Zatem początek biegu terminu przedawnienia, zgodnie z art. 68 par. 1 o.p., wyznacza data, w której organ dowiedział się o naruszeniu prawa, bądź przy zachowaniu należytej staranności mógł się o tym dowiedzieć. Przepis ten, stosowany na gruncie art. 9x u.c.p.g., odnosi się zatem do momentu uzyskania przez organ wiedzy o naruszeniu obowiązków. W rozpatrywanej sprawie była to chwila złożenia stosownego sprawozdania. Skoro spółka złożyła sprawozdanie w styczniu 2021 r., bieg terminu przedawnienia rozpoczął się z końcem tego roku. Tymczasem decyzja organu I instancji została doręczona stronie skarżącej dopiero 10 stycznia 2025 r. W konsekwencji WSA stwierdził, że w kontrolowanej sprawie upłynął termin przedawnienia.

►Komentarz: Nieosiąganie wymaganych poziomów recyklingu stanowi częsty problem przedsiębiorców z branży odpadowej, co skutkuje obowiązkiem nakładania przez gminy administracyjnych kar pieniężnych. WSA w Łodzi przyjął, że w sprawach tego rodzaju termin przedawnienia wynosi trzy lata. Należy jednak zaznaczyć, że orzecznictwo w tym zakresie nie jest jeszcze jednolite, a linia orzecznicza dopiero się kształtuje.

Jaką stawkę podatku może zastosować gmina stosować wobec nieruchomości przedsiębiorców, które są wynajmowane na cele mieszkaniowe?

►Wyrok NSA z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt III FSK 400/24

►Sentencja: „Okoliczność wynajmowania budynków mieszkalnych w ramach działalności gospodarczej podatnika podatku od nieruchomości nie jest wystarczająca do opodatkowania tych budynków stawką podatku właściwą dla budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 707; dalej: u.p.o.l.). Budynki mieszkalne, przeznaczone do najmu w ramach prowadzonej przez podatnika podatku od nieruchomości (wynajmującego) działalności gospodarczej, służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych najemców. W takim przypadku należy je traktować jako budynki mieszkalne lub ich części, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.o.l.”.

►Stan faktyczny: Spółka, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, nabyła budynek wielorodzinny, w którym znajdowały się lokale przeznaczone na wynajem na cele mieszkalne. Budynek stanowił środek trwały spółki. W budynku znajdowały się również lokale usługowe, ale zajmowały niewielką powierzchnię. W lokalach mieszkalnych były świadczone usługi najmu długoterminowego. Umowy były zawierane wyłącznie z osobami fizycznymi. Wynajmowany lokal mieszkalny mógł być wykorzystywany przez najemcę wyłącznie na cele mieszkaniowe. Spółka wystąpiła do prezydenta Miasta Krakowa z pytaniem, czy jest uprawniona do stosowania stawki właściwej dla budynków lub ich części mieszkalnych, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: u.p.o.l.), w stosunku do budynku (z wyłączeniem jego powierzchni usługowych). Spółka uznała, że lokale mieszkalne wynajmowane wyłącznie do celów zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych najemców nie stanowią lokali zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Ze stanowiskiem nie zgodził się organ podatkowy.

►Stanowisko sądu: NSA, powołując się na uchwałę z 21 października 2024 r. (sygn. akt III FPS 2/24), przyznał rację spółce. Kluczowe, zdaniem sądu, jest uznanie, że budynki mieszkalne, przeznaczone do najmu w ramach prowadzonej przez podatnika podatku od nieruchomości działalności gospodarczej, służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych najemców. W takim przypadku należy je opodatkować stawką właściwą dla budynków mieszkalnych.

►Komentarz: Niekorzystny dla JST wyrok wskazuje innym gminom, że w sytuacji, gdy lokale służą trwałemu zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, wówczas wykluczona jest najwyższa stawka podatku od nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, że właścicielem nieruchomości jest przedsiębiorca.

Czy spółka celowa JST, która realizuje wyłącznie jej zadania publiczne, działa jak podatnik VAT?

►Wyrok siedmiu sędziów NSA z 22 września 2025 r., sygn. akt I FSK 678/21

►Sentencja: „Działalność spółki kapitałowej, której jedynym udziałowcem jest JST, polegająca wyłącznie na wykonywaniu niektórych zadań publicznych tej jednostki, na podstawie umowy zawartej między spółką a jednostką, finansowana jedynie w formie rekompensaty, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 5 decyzji Komisji Europejskiej z 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz.U. UE. seria L. z 2012 r. Nr 7, str. 3), nie ma charakteru gospodarczego w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy VAT i nie podlega tym samym opodatkowaniu tym podatkiem”.

►Stan faktyczny: Województwo utworzyło spółkę celową, która miała realizować wyłącznie zadania własne tego województwa, służące zaspokajaniu potrzeb społecznych na jego obszarze. Podstawą działania spółki miała być „Umowa powierzenia realizowania zadania publicznego”, zawarta między tym podmiotem a województwem. W praktyce pojawiła się wątpliwość, czy tak powołana spółka działa jak podatnik VAT. W związku z tym spółka wystąpiła do Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej. We wniosku wskazywała, że otrzymywane od jednostki samorządu terytorialnego środki są środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1483; dalej: u.f.p.). Argumentowała także, że koszty działalności operacyjnej ponoszone przez spółkę w związku z realizacją umowy w okresie jej obowiązy wania są pokrywane przez JST w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych. W ocenie spółki czynności wykonywane na podstawie zawartej umowy nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Organ podatkowy jednak nie podzielił tego stanowiska. Ostatecznie sprawa trafiła do NSA.

►Stanowisko sądu: NSA, rozpoznając sprawę na rozprawie 11 grudnia 2024 r., po zapoznaniu się ze stanowiskami stron, działając na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) postanowił przedstawić zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Uznał bowiem, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występują istotne rozbieżności.

Skład siedmiu sędziów NSA przyznał rację spółce i oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej. W uzasadnieniu wskazał na kluczową zasadę, która była pomijana przez organy podatkowe. Mianowicie wskazał, że przed oceną zasadności stosowania zwolnień z podatku VAT w przypadku spółek celowych realizujących zadania publiczne, trzeba w pierwszej kolejności zbadać, czy aktywność takiej spółki spełnia definicję działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o VAT. Jeżeli działalność ta nie jest nastawiona na osiąganie zysku oraz jest finansowana ze środków publicznych, nie stanowi działalności gospodarczej. W takiej sytuacji dalsze rozważania dotyczące ewentualnych zwolnień z VAT są bezprzedmiotowe, ponieważ czynności te w ogóle nie podlegają VAT.

►Komentarz: WyrokNSA jest ważny dla wielu spółek celowych JST realizujących zadania celowe na opisanych wyżej zasadach. NSA przesądził, że taka spółka w ogóle nie jest podatnikiem VAT w zakresie realizowanych zadań, bo nie wykonuje działalności gospodarczej, lecz działa jak „przedłużenie” jednostki samorządu terytorialnego, realizując jej zadania publiczne.

Kto jest płatnikiem podatku dochodowego od wypłaty świadczeń wynikających z umów cywilnoprawnych?

►Wyrok NSA z 15 maja 2025 r., sygn. akt II FSK 1076/22

►Sentencja: „Ustawy podatkowe nie wskazują, które jednostki organizacyjne osób prawnych, czy też jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, są płatnikami. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (…), okolicznością, która decyduje o przypisaniu statusu płatnika osobie prawnej, czy też jej jednostce organizacyjnej, może być wyłącznie «dokonywanie świadczeń z tytułu działalności określonym osobom fizycznym», a więc także dokonywanie wypłaty wynagrodzenia z tytułu umowy cywilnoprawnej. Powyższy przepis przypisuje status płatnika podmiotowi, który dokonuje świadczenia, czyli wypłaty na rzecz podatnika, co wskazuje na okoliczność wykonywania technicznej czynności wypłaty, nie zaś na okoliczność prawną będącą rezultatem zawarcia umowy cywilnoprawnej, a co za tym idzie – byciem stroną stosunku zobowiązaniowego, z którego wypłata wynika. Ustawa podatkowa nie przypisuje statusu płatnika podmiotowi odpowiedzialnemu na mocy zawartej umowy cywilnoprawnej za wypłatę wynagrodzenia, ale podmiotowi, który tej wypłaty technicznie dokonuje”.

►Stan faktyczny: Urząd miejski zwrócił się do dyrektora KIS o wydanie interpretacji indywidualnej. We wniosku zapytał, czy płatnikiem podatku dochodowego od wypłacanych wynagrodzeń z tytułu umów zlecenia i umów o dzieło jest urząd miejski czy gmina?

Jak podkreślił, urząd miejski jest jednostką organizacyjną funkcjonującą w ramach osoby prawnej – gminy. Zdaniem urzędu miejskiego należy rozróżnić bycie płatnikiem podatku dochodowego od osób fizycznych dla osób wykonujących umowy cywilnoprawne od bycia stroną tej umowy. Urząd wyjaśnił, iż stroną umów jest gmina, jednak wypłaty wynagrodzeń dokonuje fizycznie urząd miasta. Stąd w jego ocenie jest uprawniony do pobrania zaliczki na podatek dochodowy od wynagrodzeń wypłacanych z tytułu umów oraz do przekazania pobranego podatku do urzędu skarbowego.

Organ podatkowy nie zgodził się ze stanowiskiem urzędu miejskiego. Zdaniem dyrektora KIS na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Zatem to, który z podmiotów będzie płatnikiem podatku dochodowego w związku z wypłatą świadczeń wynikających z umów cywilnoprawnych – zależy od tego, który z podmiotów jest stroną zawieranych umów.

►Stanowisko sądu: NSA przyznał zatem rację urzędowi. Podkreślił, że jeżeli ustawodawca chciałby powiązać obowiązki płatnika z byciem stroną umowy, to nie wskazałby w art. 41 ust. 1 u.p.d.o.f. jednostek organizacyjnych osoby prawnej jako płatników obok samej osoby prawnej.

►Komentarz: Przedmiotowy wyrok potwierdza linię orzeczniczą w tym zakresie. Jednak spór z organami podatkowymi w tym temacie cały czas trwa, czego potwierdzeniem są kolejne wyroki wydawane w podobnych sprawach, np. wyrok WSA w Poznaniu z 4 listopada 2025 r. (sygn. akt I SA/Po 535/25; nieprawomocny).

Kiedy organ musi wstrzymać wykonanie decyzji?

►Wyrok NSA z 8 października 2025 r. (sygn. akt III OSK 2122/22)

►Sentencja: „Posłużenia się w art. 152 par. 1 k.p.a. terminem „prawdopodobieństwa” nie można utożsamiać z terminami: „udowodnienie” czy „uprawdopodobnienie”. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 152 par. 1 k.p.a., należy rozumieć jako możliwość wystąpienia ww. skutku w podanych warunkach. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić, czy istnieje szansa, względnie ryzyko, związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania”.

►Stan faktyczny: W myśl art. 152 par. 1 „Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania”.

W rozpatrywanej sprawie strona postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wniosła do burmistrza o wstrzymanie tej decyzji na podstawie art. 152 par. 1 k.p.a. Wskazywała, że wystąpiły przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 par. 1 k.p.a. Burmistrz gminy postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania decyzji, a następnie samorządowe kolegium odwoławcze podtrzymało postanowienie burmistrza. SKO wskazało, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy tylko takich sytuacji, kiedy:

• zaskarżony akt nakłada na stronę określone obowiązki oraz
• wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Od powyższego postanowienia strona wniosła zażalenie i sprawa trafiła przed WSA. Sąd z kolei przyznał rację stronie, wskazując, iż dla zastosowania art. 152 par. 1 k.p.a. wystarczy tylko wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Określenie „prawdopodobieństwa”, o jakim stanowi art. 152 par. 1 k.p.a., powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich, zdaniem organu, możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Ponadto WSA podkreślił, że podstawy do wznowienia zachodzą nie tylko wtedy, gdy należy przerwać jej wykonywanie, ale także wtedy, gdy zachodzi potrzeba wstrzymania skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja, pozostając w obrocie prawnym.

►Stanowisko sądu: NSA oddalił skargę, wskazując, iż orzeczenie SKO nie może pozostać w obrocie ze względu na przyjęte przez organ błędne założenie – skoro decyzja środowiskowa stanowi jeden z etapów procesu inwestycyjnego i nie stanowi ona podstawy do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, to tym samym nie narusza żadnych praw ani nie wywołuje nieodwracalnych skutków. Zamiast tego organ odwoławczy powinien zbadać przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji organu I instancji z 2020 r.

►Komentarz: Analizowany wyrok doskonale pokazuje, jak złożone bywa postępowanie administracyjne i jak łatwo jest popełnić błąd, przyjmując fałszywe założenie. W opisywanej sprawie organ odwoławczy zamiast ograniczyć swoje rozpoznanie do art. 152 k.p.a. postanowił potraktować wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w sposób holistyczny przez pryzmat ewentualnej szkody lub jej braku względem całego postępowania procesu inwestycyjnego. Takie działanie to oczywisty błąd, którego następstwa mogą mieć wpływ na cały proces inwestycyjny. Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której na skutek wystąpienia przesłanek z art. 145 k.p.a. organ uchyla decyzję stanowiącą podstawę do wszczęcia innych postępowań w procesie inwestycyjnym.

Czy można złożyć zażalenie na postanowienie organu, który odmówił zawieszenia postępowania?

►Wyrok NSA z 15 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2565/24

►Sentencja: „Poddanie trybowi zażalenia postanowienia o odmowie podjęcia postępowania oraz pozostawienie tej możliwości w odniesieniu do postanowienia o zawieszeniu postępowania nie było przypadkowe”.

►Stan faktyczny: W toku postępowania administracyjnego strona (A.B.) wnioskowała o zawieszenie postępowania. Organ pierwszej instancji jednak jej odmówił. Wobec tego strona złożyła zażalenie na tę odmowę. Wojewoda uznał, że takie zażalenie jest niedopuszczalne. WSA podtrzymał to stanowisko. W konsekwencji strona postępowania złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA oddalającego skargę na postanowienie Wojewody dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W zarzutach skargi kasacyjnej strona starała się wykazać, iż zgodnie z wykładnią literalną przepisów art. 101 par. 1 i 3 k.p.a. zasadne jest zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

►Stanowisko sądu: NSA oddalił skargę, wskazując, iż przepisy k.p.a. dotyczące środka zaskarżenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania zgodnie z wykładnią celowościową powinny być interpretowane tak, żeby móc zwalczać środkami zaskarżenia orzeczenia organu, które blokują postępowanie, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe postanowienia, które dotyczą zawieszenia postępowania, jeżeli podjęte zostały przez organ w sposób niezasadny, należy traktować jako uchybienia procesowe i mogą zostać zakwestionowane wraz z zaskarżeniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W myśl art. 141 par. 1 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko wtedy, gdy kodeks wyraźnie to przewiduje.

Jak zauważył sąd, art. 101 par. 3 k.p.a. zmienił się po nowelizacji z 2011 r. „Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie”. Zatem jego zdaniem obecnie treść art. 101 par. 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania („w sprawie zawieszenia postępowania”) oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania („w sprawie odmowy podjęcia postępowania”). I dodał, że skoro w tym przepisie odmowa zawieszenia postępowania nie została wymieniona, więc zażalenia w tej sprawie nie można złożyć.

►Komentarz: NSA potwierdził, że po 2011 r. zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na odmowę podjęcia postępowania już zawieszonego, natomiast nie przysługuje na odmowę zawieszenia postępowania.

Wyżej wskazane stanowisko NSA jest słuszne. Zaskarżanie wszystkich postanowień, które w jakikolwiek sposób odnoszą się do zawieszenia postępowania, mogłoby być wykorzystywane do niepotrzebnego przedłużania postępowania przez strony, dla których takie działania byłyby korzystne. Zgodzić się należy, że w przedmiotowej sytuacji trzeba uwzględnić zasadę szybkości z art. 12 k.p.a.

Kiedy organ musi wydać uwierzytelnione odpisy akt postępowania? - wskazał NSA

►Wyrok NSA z 10 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1890/24

►Sentencja: „W art. 73 par. 2 k.p.a ustanowiono określonego rodzaju uprawnienie, przewidując szczególną formę zapoznania się z aktami i w tym przypadku wymaga się, by strona, żądając uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, uzasadniła swój ważny interes. Do uzyskania uwierzytelnionego odpisu akt postępowania konieczne jest wykazanie potrzeby pozyskania takich dokumentów w innym postępowaniu”.

►Stan faktyczny: Strona postępowania administracyjnego wniosła do gminy o przesłanie uwierzytelnionych odpisów akt sprawy, powołując się na art. 73 par. 2 k.p.a. Gmina wezwała stronę do wykazania interesu prawnego. W odpowiedzi ta wskazała, że jest to niezbędne ze względu na jej stan zdrowia.

Wójt gminy postanowieniem odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów, uznając, że strona nie wykazała interesu prawnego. Samorządowe kolegium odwoławcze podzieliło zdanie wójta i utrzymało to postanowienie w mocy. Po wniesieniu skargi przez stronę sprawa trafiła do WSA. Ten wyrokiem oddalił skargę. Uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie istniały podstawy do udostępnienia uwierzytelnionych odpisów akt. Wskazał jednocześnie, że strona mogła skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 73 par. 1 k.p.a., czyli z wglądu do akt sprawy, zarówno osobiście, jak i przez ustanowionego pełnomocnika.

Strona wniosła skargę kasacyjną, jednak NSA ją oddalił.

►Stanowisko sądu: NSA podkreślił, że zgodnie z art. 73 par. 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. „Jak zatem trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, ustawodawca w przepisie tym nałożył na organ administracji określony obowiązek, tj. obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Jest to podstawowa forma uzyskiwania kopii lub odpisów z akt. Prawo to przysługuje stronie także po zakończeniu postępowania. Uprawnienie do zaznajomienia się z aktami sprawy oraz samodzielnego utrwalenia zawartych tam treści na własny użytek nie wymaga przy tym spełnienia przez stronę żadnych warunków, a organ nie może co do zasady ograniczać dostępu do akt” – podkreślił NSA. Dodał, że natomiast z par. 2 wynika uprawnienie przewidujące szczególną formę zapoznania się z aktami. „W tym przypadku wymaga się, by strona, żądając uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, uzasadniła swój ważny interes” – wskazał NSA. Z tego ostatniego przepisu, zdaniem sądu, wynikają dwa wnioski. „Po pierwsze, wskazane w nim uprawnienia strony przysługują jej o tyle, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Zważyć natomiast należy, że w przepisie tym nie przewidziano obligatoryjnego wydania dokumentów we wnioskowanej postaci i doręczenie ich stronie. Wnioskowanie to prowadzi do kolejnej konkluzji, utrwalonej w orzecznictwie NSA, w myśl której za niewystarczające należałoby uznać jedynie uzasadnienie istnienia ważnego interesu posiadania uwierzytelnionych odpisów konkretnych dokumentów z akt sprawy, czy to dla potrzeb postępowania, czy celem ich wykorzystania w innych postępowania. Niedysponowanie uwierzytelnionym odpisem dokumentu nie uniemożliwia powołania się na określone dokumenty znajdujące się w aktach innego postępowania” – wyjaśnił sąd.

Jednocześnie NSA wskazał, że interes strony w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów akt sprawy (art. 73 par. 2 k.p.a.) musi wynikać z konkretnej sytuacji procesowej. Dotyczy to w szczególności potrzeby wykorzystania takich dokumentów jako dowodu w innym postępowaniu. Z tego powodu dostęp do akt w formie uwierzytelnionych odpisów stanowi wyjątek od ogólnej zasady wglądu do akt sprawy.

►Komentarz: Powyższy wyrok nie wprowadza zmiany w wykładni art. 73 k.p.a. W praktyce organy nadal mają jednak wątpliwości co do zasad dostępu stron do akt sprawy. Zdarza się, że urzędnicy odmawiają wglądu do akt albo żądają złożenia odrębnego wniosku o ich udostępnienie. Takie działania naruszają art. 73 par. 1 k.p.a.

Strona postępowania, a także jej pełnomocnik, który wykaże umocowanie, ma prawo wglądu do akt sprawy. Nie musi wcześniej składać wniosku o ich udostępnienie.

Inaczej jest w przypadku żądania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy. W takiej sytuacji strona musi wykazać, że potrzebuje tych dokumentów do wykorzystania w innym postępowaniu, w którym bierze udział. ©℗