Czy pozwolenie na budowę wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej działki

O relacji decyzji o warunkach zabudowy względem pozwolenia na budowę stanowi art. 65 ust. 1 u.p.z.p. Wynika z niego, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

• inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (co oznacza, że decyzje o warunkach zabudowy wydane dla innych inwestycji na tym samym terenie powinny zostać wygaszone);
• nie został wniesiony sprzeciw wobec zgłoszenia budowy przez innego wnioskodawcę (zatem powyższa reguła dotyczy także inwestycji realizowanych w ramach zgłoszenia);
• inny wnioskodawca zgłosił budowę wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 mkw., których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora;
• dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Skutek z lit. a wskazuje, że pozwolenie na budowę wygasza wszystkie niewykorzystane decyzje o warunkach zabudowy. Z tego wniosek, że organ nie powinien wydawać kolejnych decyzji o warunkach zabudowy na ten sam teren. W przeciwnym razie nowa decyzja musiałaby zaraz po wydaniu wygasnąć, a takie rozwiązanie byłoby niezgodne z zasadą ekonomiki procesowej i sprawnego prowadzenia postępowania.

Wyjątki: kiedy pozwolenie na budowę nie może blokować nowej decyzji WZ

Powyższa interpretacja, choć logiczna, nie pasuje do wszystkich sytuacji. Trzeba bowiem rozważyć, co zrobić wtedy, gdy:

• nowa decyzja o warunkach zabudowy dotyczy innej inwestycji niż ta, na którą wydano pozwolenie na budowę (na przykład kolejnego zamierzenia na tej samej działce);
• wnioskodawca chce przebudować lub rozbudować istniejącą inwestycję. W takich przypadkach samo pozwolenie na budowę nie może automatycznie blokować wszczęcia nowego postępowania.

Orzecznictwo o wyjątkach

Dość wybiórczo i nie do końca jednoznacznie do omawianych sytuacji odnosi się orzecznictwo sądów administracyjnych. NSA w stanowisku zaprezentowanym w wyroku z 12 stycznia 2023 r. (sygn. akt II OSK 30/20) stwierdził, że z art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprost wynika, że decyzja o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowa, kiedy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Legitymowanie się bowiem przez danego inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oznacza, że ma on prawo przystąpić do robót budowlanych. W takiej sytuacji inne wydane decyzje o warunkach zabudowy stają się bezprzedmiotowe, gdyż na ich podstawie niemożliwa staje się realizacja inwestycji. Sąd jednak dodał, że jeżeli wskutek wydania pozwolenia na budowę wygaśnięciu podlegają inne wydane decyzje o warunkach zabudowy, to tym bardziej nie jest możliwe wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego pozwoleniem na budowę, chyba że:

• inwestor zrezygnuje z realizacji określonych robót budowlanych, bądź
• decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie zmieniona albo usunięta z obrotu prawnego we właściwym trybie administracyjnym.

NSA: tylko dla planowanych inwestycji

Zaznaczyć również trzeba, że zasadniczo decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla zamierzenia budowlanego planowanego, a nie już zrealizowanego. NSA w wyroku z 16 czerwca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2665/18) wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej (lub będącej w toku). Sąd wskazał, że „Ogólna zasada, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie, przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego, ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo – w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego”.

Uwaga! W tym wyroku NSA dość stanowczo także stwierdził, że wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę.

Odmienne stanowisko WSA w Warszawie

Inaczej problem ujął WSA w Warszawie w wyroku z 18 lipca 2024 r. (sygn. akt VII SA/Wa 787/24; orzeczenie prawomocne). Sąd wskazał, że uzyskanie pozwolenia na budowę dla danego terenu stanowi wytyczną dla organów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne do wygaszenia wszystkich wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy lub zlokalizowaniu inwestycji celu publicznego, wydanych zanim konkretny inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. To oznacza przede wszystkim, że zasada ta, tj. wygaszanie wskutek wydania pozwolenia na budowę decyzji przestrzennych, odnosi się do tych aktów planistycznych, które zostały wydane przed datą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla danego terenu (objętego więcej niż jedną decyzją przestrzenną).

Sąd podkreślił, że art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. „nie może być interpretowany w ten sposób, że blokuje kiedykolwiek w przyszłości staranie się przez kogokolwiek o wydanie decyzji przestrzennej tylko dlatego, że ktoś, kiedyś uzyskał dla danego terenu pozwolenie na budowę. Zamierzeniem ustawodawcy wyrażonym w art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. była potrzeba uporządkowania sytuacji wielości decyzji o warunkach zabudowy, jakie mogły istnieć dla danego terenu i jakie tracą rację bytu wskutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę konsumującej jedną z tych decyzji. W żadnym razie wolą ustawodawcy nie było jednak wyłączenie na zawsze możliwości ubiegania się w przyszłości o wydanie warunków zabudowy lub lokalizację inwestycji celu publicznego czy ponowne warunki zabudowy”.

Uwaga! W konkluzji WSA w Warszawie wskazał, że w jego ocenie „art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza, że nie można ponownie ubiegać się o wydanie warunków zabudowy po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i po zmianie zagospodarowania terenu w następstwie ich wydania”.

Podobnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 18 lipca 2024 r. (sygn. akt VII SA/Wa 787/24). Trzeba jednak dodać, że nie wynika to z treści powołanego przepisu. Zatem organy prowadzą rozszerzającą wykładnię przepisu prawa wprowadzającego obostrzenia w realizacji możliwości zagospodarowania danego terenu, podczas gdy powinny wykładać go zwężająco, jak każdy przepis restrykcyjny.

Rozwiązanie problemu na korzyść wnioskodawcy

Z ostatnich przytoczonych wyroków można wysnuć następującą konkluzję dla omawianego zagadnienia: jeśli pojawia się wątpliwość, czy istnieje przeszkoda do wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ powinien rozstrzygnąć ją na korzyść wnioskodawcy.

Wobec tego samo istnienie pozwolenia na budowę nie może być zawsze jasną i jedyną podstawą do odmowy wszczęcia lub prowadzenia postępowania. Warto jednak zastanowić się, czy ustawa nie powinna wyraźnie wskazywać, że takie pozwolenie nie zawsze tworzy przeszkodę – szczególnie w sytuacjach, w których pozwolenie na budowę nie zostało wykorzystane. ©℗