Jak wójt sporządza opinię do wniosku o zezwolenie na zbieranie lub na przetwarzanie odpadów

WSA we Wrocławiu wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 88/24) uchylił postanowienie SKO. Sąd uznał, że organ nie przeanalizował wystarczająco zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że SKO wprawdzie odniosło się w uzasadnieniu do zarzutów odwołania, ale zrobiło to w sposób ogólny. Nie rozważyło kluczowego zarzutu, który kwestionował zasadność wydania postanowienia z negatywną opinią. W istocie SKO powtórzyło argumentację wójta. WSA zauważył ponadto, że organ nie odniósł się do zarzutu, że gmina wskazała inny obszar (oznaczony symbolem K), na którym dopuszcza się działalność związaną z gospodarowaniem odpadami jedynie jako uzupełniającą. Jest to jednak teren kanalizacji, zajęty przez oczyszczalnię ścieków. Z tego powodu, przy uzupełniającym przeznaczeniu terenu, nie ma tam realnej możliwości prowadzenia innej działalności niezwiązanej z funkcją podstawową.

Jaką rolę pełni opinia wójta przy wydawania zezwolenia na zbieranie odpadów

NSA we wspomnianym wyżej wyroku z 12 grudnia 2025 r. oddalił skargę kasacyjną SKO. Sąd wyjaśnił, że art. 41 ust. 6a u.o. stanowi, że organ właściwy (w tym wypadku był to starosta) wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów (przy czym wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia). Przedmiotem sprawy nie jest zatem zezwolenie na przetwarzanie odpadów, ale stanowisko organu współdziałającego (opinia), zajęte w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a u.o. i art. 106 par. 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego.

Jednak argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję oraz takiej samej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na postanowienie zawierające opinię.

Ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a u.o. W konsekwencji zakres opinii nie ogranicza się do przedstawienia przez organ opiniujący jedynie argumentacji dotyczącej zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jakie wymogi musi spełnić opinia wójta

Nie oznacza to jednak, że zakres tej opinii nie jest niczym ograniczony. Z jednej strony ogranicza go bowiem przedmiot postępowania, albowiem opinia może odnosić się tylko do tego, co ma być przedmiotem rozstrzygnięcia organu głównego. Ponadto opinia ta nie może wykraczać poza zadania należące do kompetencji gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przy czym z uwagi na użycie kwantyfikatora „w szczególności” katalog zadań wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. ma charakter otwarty. Jako jedno z przykładowych zadań własnych ustawodawca wskazał sprawy dotyczące ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Nie ulega wątpliwości, że gospodarowanie odpadami związane jest z ochroną środowiska i ochroną przyrody oraz może dotyczyć także gospodarki wodnej.

Uwaga! Wskazanie więc przez organ opiniujący, że negatywna opinia w sprawie wniosku o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oparta jest na ustaleniach wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą bez pogłębionej analizy w uzasadnieniu organu, jest niewystarczające. „Dopiero całościowa i kompleksowa analiza treści planu umożliwi rzetelne formułowanie wniosków co do zgodności/niezgodności planowanego zamierzenia z planem miejscowym” – wskazał NSA.

Sąd wyjaśnił, że ma to znaczenie w analizowanej sprawie – tym bardziej że w myśl art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

Komentarz

Sama okoliczność zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia jako działalności z zakresu gospodarowania odpadami nie przesądza a priori o niedopuszczalności jego realizacji na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

Jednocześnie pogląd ten nie może być traktowany jako automatycznie przesądzający zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego każdego przedsięwzięcia związanego z gospodarowaniem odpadami, realizowanego na terenach oznaczonych w planie symbolem „P” lub przeznaczonych na działalność gospodarczą, przemysłową bądź produkcyjną. Każdorazowo konieczna jest bowiem szczegółowa analiza wszystkich ustaleń danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kontekście obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego. ©℗