Opinia włodarza była obszerna, ale nie odniosła się do treści wniosku spółki

Choć przepisy dotyczące uczestnictwa wójtów, burmistrzów, prezydentów miast w procesie wydawania zezwoleń odpadowych obowiązują od 5 września 2018 r., to nadal budzą wątpliwości. Krakowski sąd administracyjny niedawno rozstrzygnął część z nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 23 marca 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 974/22) wskazał, że skoro art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach uzależnia wydanie zezwolenia od zajęcia stanowiska w formie opinii przez burmistrza, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego.

Stan faktyczny

Spółka wystąpiła o zmianę posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w ramach robót rekultywacyjnych wyrobiska poeksploatacyjnego. Zmiana przedmiotowej decyzji miała polegać na usunięciu dwóch rodzajów odpadów przewidzianych do przetwarzania w posiadanym przez spółkę zezwoleniu. Postanowieniem burmistrz miasta Ch. negatywnie zaopiniował wniosek. W uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), rekultywacja po winna zostać przeprowadzona jedynie przy wykorzystaniu mas ziemnych i skalnych oraz nadkładu pochodzących z wydobycia kruszywa na terenie kopalni. Żaden inny materiał, w tym odpady, nie może posłużyć do rekultywacji terenu wyrobiska. Następnie samorządowe kolegium odwoławcze utrzymało w mocy to postanowienie, podzielając argumentację burmistrza.

Uchylenie postanowienia burmistrza

WSA w Krakowie, rozpoznając skargę na powyżej wskazane postanowienie SKO, uchylił to orzeczenie, jak również poprzedzające je postanowienie burmistrza Ch. Zdaniem sądu ani organ I instancji, ani organ II instancji w ogóle nie odniosły się do okoliczności istotnej z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, czyli treści wniosku o zmianę zezwolenia. Wniosek dotyczył bowiem usunięcia z listy dwóch odpadów, które dotychczas były wykorzystywane w procesie rekultywacji. W takiej sytuacji obowiązkiem organów w świetle art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 107 par. 3 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach była ocena, czy konkretnie taki sposób zmiany decyzji może pozostawać w kolizji z m.p.z.p. WSA wskazał, że skoro decyzja zezwalająca na przetwarzanie wskazanych odpadów była zgodna z m.p.z.p., to wymaga wyjaśnienia, z jakich powodów decyzja ograniczająca zakres przetwarzania odpadów (poprzez usunięcie niektórych odpadów) narusza postanowienia m.p.z.p.

Wymagania ustawowe

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. W myśl art. 41 ust. 2 zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Organem właściwym w przedmiotowej sprawie do wydania takiego zezwolenia jest marszałek województwa. Stosownie do art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Zgodnie z art. 41 ust. 6b tej ustawy w przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 par. 3 k.p.a. przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną.

Ustępy 6a i 6b w art. 41 ustawy o odpadach zostały do niej dodane ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Ich istota sprowadza się do zobowiązania organu właściwego do wydania zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie albo łącznego na zbieranie lub przetwarzanie odpadów – tj. w zależności od właściwości określonej w art. 41 ust. 3 i 4 odpowiednio marszałka województwa lub starosty albo regionalnego dyrektora ochrony środowiska – do zasięgnięcia (przed wydaniem zezwolenia) opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Obowiązek zasięgania opinii nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia, co sprowadza się do sytuacji, w której organem właściwym do wydania zezwolenia jest starosta, gdyż wtedy prezydent miasta na prawach powiatu pełni funkcję starosty. Mimo że propozycja dodania art. 41 ust. 6a i 6b do ustawy o odpadach została sformułowana już w pierwotnej wersji projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 2661 ‒ Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw), to w uzasadnieniu do projektu nie wyjaśniono zakresu opiniowania przez wyżej wskazane podmioty.

Opinia włodarzy samorządowych jakkolwiek nie jest wiążąca, to jest konieczna. Wydanie bowiem zezwolenia bez zasięgnięcia opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta pociąga za sobą wadę decyzji o zezwoleniu uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 6 k.p.a.

Skoro art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach nie stanowi wprost, jaki ma być przedmiot (zakres) opinii, to należy odwołać się do wykładni systemowej i celowościowej. Artykuł 6 k.p.a. formułuje zasadę praworządności, stanowiąc, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ przy wydawaniu opinii powinien ją formułować z perspektywy realizowanych zadań publicznych i związanych z nimi kompetencji. Organ opiniujący powinien odnieść się do tych wszystkich okoliczności, które z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne danego przypadku będą istotne do oceny zasadności wniosku. W opinii organ może i powinien odnieść się także do okoliczności warunkujących wydanie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzania odpadów, do których art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach zalicza nie tylko zgodność zamierzonego gospodarowania odpadami z prawem miejscowym, lecz także szeroko rozumianą zgodność przedsięwzięcia z pozostałymi przepisami prawa. Co więcej, skoro wymóg zasięgnięcia opinii dotyczy opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów, to tym samym należy uznać, że okoliczności związane z prowadzeniem tego rodzaju działalności na ściśle określonym terenie należą do okoliczności tak ściśle związanych z istotą sprawy, że organ powinien odnieść do nich w wydawanej opinii.

W analizowanej sprawie WSA w Krakowie nie zakwestionował, że burmistrz miał prawo, ale i obowiązek ocenić zmianę zezwolenia z punktu widzenia m.p.z.p. Sąd wytknął jednak, że organy nie uwzględniły istoty sprawy, w której chodzi o wykreślenie dwóch rodzajów kodów odpadów przeznaczonych do przetwarzania, i nie wyjaśniły, na czym taka niezgodność z m.p.z.p. miałaby polegać. ©℗